Учебно-методическое пособие «Практические аспекты международного

Учебно-методическое пособие

«Практические аспекты международного сотрудничества в сфере конкуренции»

Москва 2009

Содержание

TOC \o «1-3» \h \z \u HYPERLINK \l «_Toc247396368» Введение

HYPERLINK \l «_Toc247396369» Раздел 1. Сотрудничество в рамках работы формальных и неформальных организаций

HYPERLINK \l «_Toc247396370» Сотрудничество между странами-участницами ОЭСР и странами, не входящими в состав ОЭСР

HYPERLINK \l «_Toc247396371» Сотрудничество между ОЭСР, Россией и странами СНГ

HYPERLINK \l «_Toc247396372» Сотрудничество ОЭСР и России по гармонизации антимонопольного законодательства

HYPERLINK \l «_Toc247396373» Сотрудничество стран по вопросам конкуренции в рамках ЕС

HYPERLINK \l «_Toc247396374» Сотрудничество по вопросам конкуренции между странами СНГ

HYPERLINK \l «_Toc247396375» Двустороннее сотрудничество ФАС России и зарубежных антимонопольных ведомств

HYPERLINK \l «_Toc247396376» Международное сотрудничество по вопросам конкуренции в рамках работы неформальных организаций

HYPERLINK \l «_Toc247396377» Раздел 2. Некоторые вопросы международного сотрудничества

HYPERLINK \l «_Toc247396378» Оценка воздействия на конкуренцию

HYPERLINK \l «_Toc247396379» Вопросы определения границ рынков

HYPERLINK \l «_Toc247396380» Адвокатирование конкуренции и программы освобождения от наказания

HYPERLINK \l «_Toc247396381» Заключение

HYPERLINK \l «_Toc247396382» Литература

ВВЕДЕНИЕ

В течение уже достаточно долгого времени антимонопольное регулирование и политика поддержки конкуренции воспринимаются развитыми странами как неотъемлемые части государственного управления в условиях рыночной экономики. Например, история антимонопольного регулирования в США насчитывает более 100 лет. Однако в 1970-1980-ые годы многие развивающиеся страны вообще не имели никакого законодательства о защите конкуренции. Такое положение сложилось во многих развивающихся странах, проводивших рыночные реформы, либерализацию экономики и управления, и оно было изменено во многом благодаря международному сотрудничеству в сфере конкуренции. В конце 1980-х годов лишь чуть более 10 развивающихся стран имели законодательство о защите конкуренции и антимонопольные ведомства, аналогичные тем, что были в странах Организации экономического сотрудничества и развития (далее — ОЭСР) (англ. — Organization for Economic Cooperation and Development, OECD). [Gray, Davis, 1993]

Интерес к конкурентной политике в развивающихся странах появился тогда, когда стало понятно, что просто приватизация и изменение формы собственности предприятий не приводит к нормальному функционированию рыночных механизмов и эффективному использованию ресурсов. Для этого оказалось необходимым внедрение правил и норм, определяющих допустимое и запрещенное поведение хозяйствующих субъектов на рынке, а также создание системы принуждения исполнения данных норм и правил, то есть антимонопольного законодательства или законодательства о защите конкуренции. Антимонопольное законодательство таких стран, как Зимбабве, Гана, Шри-Ланка, Южная Корея, Бразилия, Перу. Аргентина, Венесуэла было разработано при содействии международных организаций и их экспертов.

Так, еще в начале 1970-х годов Всемирный банк (англ. – World Bank) и Международный валютный фонд (англ. — International Monetary Fund) при распределении кредитов для развивающихся стран ставили многочисленные условия, направленные на стимулирование конкуренции с импортом, внедрения рыночных механизмов и экспорта из этих стран. В 1990 году Мировой банк создал небольшое подразделение, занимавшееся конкурентной политикой и антимонопольным законодательством в развивающихся странах, результатом работы которого уже в 1991 году стало выделение кредита для Аргентины для проведения реформ в сфере промышленности. В конце 1980-х годов число стран–заемщиков Всемирного банка, заинтересованных в развитии конкуренции, существенно возросло. [Gray, Davis, 1993]

Другим направлением международного сотрудничества в области разработки и внедрения антимонопольного регулирования в развивающихся странах стала работа Конференции ООН по торговле и развитию (далее – ЮНКТАД) (англ. — United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD). В 1979 году ЮНКТАД направила типовой проект закона о защите конкуренции в правительства развивающихся стран, чтобы они предоставили свои замечания и предложения. И в течение последующих 12 лет ЮНКТАД разрабатывала усовершенствованные и обновленные варианты типовых проектов закона. В 1980 году Генеральная Ассамблея ООН одобрила документ, подготовленный под эгидой ЮНКТАД, представляющий собой набор согласованных правил и принципов контроля за ограничивающими конкуренцию действиями хозяйствующих субъектов (англ. – Set of Multilaterally Agreed Equitable Principles and Rules for the Control of restrictive Business Practices). [Gray, Davis, 1993]

С этого времени ЮНКТАД сотрудничала с развивающимися странами по вопросам конкуренции на постоянной основе. С 1986 года выпускался ежегодный справочник по законодательству о защите конкуренции, который также содержал и примеры непосредственно законов о защите конкуренции нескольких стран.

Одним из самых последних на арену международного сотрудничества по содействию развивающимся странам в разработке антимонопольного законодательства вышел Комитет по антимонопольному законодательству и конкурентной политики ОЭСР (далее – Комитет) (англ. – OECD’s Committee on Competition Law and Policy). В 1989 году Комитет провел симпозиум по вопросам развития конкуренции, в котором приняли участия представители развивающихся стран. [Gray, Davis, 1993]

Таким образом, законодательство о защите конкуренции в ряде развивающихся стран, стало результатом длительной работы и международного сотрудничества. Прогрессивный зарубежный опыт и рекомендации международных организаций позволили странам сэкономить время и ресурсы, необходимые для разработки законодательства, сделать выбор и использовать уже разработанные модели институционализации антимонопольного законодательства, избежать ошибок при формулировании законодательных норм и др.

История разработки законодательства о защите конкуренции в развивающихся странах показывает, насколько велико значение международного опыта и сотрудничества в сфере конкуренции для оптимизации политики поддержки конкуренции и антимонопольной политики. Едва ли можно переоценить это значение и в настоящее время, особенно в условиях мирового экономического кризиса, который ставит жёсткие условия для правительств государств, в том числе и для Правительства Российской Федерации: государственное управление должно быть эффективным и адекватным сложившейся ситуации, опирающимся на доступные в реальности инструменты регулирования. Положительное влияние мероприятий по развитию конкуренции в условиях экономического спада и кризиса доказано на практике (например, Австралией), поэтому при решении вопросов конкурентной политики и политики поддержки конкуренции нельзя ждать, когда появятся собственные отечественные наработки в данных направлениях. Прогрессивный международный опыт и международное сотрудничество в области конкуренции призваны обеспечить экономию времени и ресурсов, и что наиболее важно – избавить от ошибок «первопроходцев».

Данная работа ставит целью рассмотреть некоторые аспекты и международного сотрудничества по вопросам конкуренции, антимонопольного законодательства и его применения. Очевидно, что формат работы не позволяет детально и глубоко изучить все существующие направления международного сотрудничества и вопросы, которым это сотрудничество посвящено. Поэтому основное внимание будет направлено на то, чтобы дать представление о важности сотрудничества в сфере конкуренции, обрисовать в общих чертах основные механизмы сотрудничества и наиболее актуальные в настоящее время для международного конкурентного сообщества вопросы в области поддержки конкуренции и антимонопольного законодательства.

Таким образом, в Разделе 1 данной работы рассмотрено международное сотрудничество, осуществляемое в рамках правительственных и неформальных организаций, Раздел 2 посвящен таким актуальным вопросам международного сотрудничества в сфере конкуренции, как адвокатирование конкуренции, применение программ освобождения от наказания за участие в картельных сговорах, оценка воздействия нормативных правовых актов на конкуренцию, новые методы определения границ рынков и измерения рыночной власти.

РАЗДЕЛ 1. Сотрудничество в рамках работы формальных и неформальных организаций

Деятельность ряда международных организаций связана с вопросами развития конкуренции и антимонопольного законодательства. Международное сотрудничество в сфере конкуренции осуществляется международными правительственными организациями (ООН, ОЭСР, Всемирный банк, АТЭС, СНГ), международными неформальными правительственными организациями (Международная конкурентная сеть (англ. – International Competition Network)), международными неправительственными организациями (Мировой экономический форум (англ. – World Economic Forum)), международными профессиональными организациями (Международная ассоциация адвокатов (англ. – International Barr Association) и Мировой конкурентный форум (англ. — Global Competition Forum)), а также в рамках двустороннего сотрудничества между странами и их антимонопольными ведомствами.

Рассмотрим подробнее основные организации, вносящие наиболее существенный вклад в развитие конкурентных механизмов и международное сотрудничество по этим вопросам, а также основные направления и механизмы взаимодействия между странами.

Сотрудничество между странами-участницами ОЭСР и странами, не входящими в состав ОЭСР

Комитет по конкуренции ОЭСР (англ. — OECD’s Competition Committee) является одним из мировых лидеров в области развития конкуренции и использования конкурентных механизмов для стимулирования экономического развития и роста, а также совершенствования антимонопольного законодательства. Комитет по конкуренции ОЭСР объединяет представителей из самых разных стран: от богатых и развитых до беднейших. Это позволяет Комитету активно способствовать экономическим реформам посредством консультирования и поддержки правительств в борьбе с недобросовестной конкуренцией и ограничивающим конкуренцию поведением хозяйствующих субъектов на рынке.

В состав членов комитета входят руководители антимонопольных ведомств стран-участниц ОЭСР и наблюдатели из ряда стран, не являющихся членами ОЭСР. В международное сотрудничество в области конкуренции вовлечен еще и ряд других стран, принимающих участие в работе ежегодного Всемирного форума по вопросам конкуренции (англ. – Global Forum on Competition), проводимого под эгидой ОЭСР.

Основной задачей Форума является создание возможностей для взаимодействия и сотрудничества между странами-членами ОЭСР и странами, не входящими в ОЭСР. В работе Форума также принимают участие региональные и международные правительственные организации, такие как Общий рынок (государств) Восточной и Южной Африки (англ. — Common Market for Eastern and Southern Africa, COMESA) (далее – КОМЕСА), Всемирный банк, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Всемирная торговая организация (англ. — World Trade Organization, WTO). Интересы потребителей товаров и услуг также представлены на Форуме (через участие Комитета по предпринимательству и консультациям ОЭСР (англ. — OECD’s Business and Advisory Committee)), а в некоторых случаях непосредственно граждане приглашаются на слушания по определенным вопросам.

Миссия Комитета по конкуренции в рамках данного форума заключается в распространении имеющегося опыта и информации о достигнутых результатах в области развития конкуренции. Страны-участницы Форума имеют возможность изучить, а в последствии использовать «лучшую практику», усовершенствовать и гармонизировать имеющиеся инструменты анализа с инструментами ОЭСР, установить устойчивые связи между антимонопольными ведомствами, в том числе по вопросам контроля экономической концентрации при международных слияниях и поглощениях, борьбы с картелями и др.

Аналитическая и консультационная работа, изучение возможностей и направлений развития конкуренции осуществляется в Бюро по конкуренции (англ. — Competition Division), являющимся частью Комитета по конкуренции. Именно Бюро готовит отчеты и доклады, проводит анализы рынков и отраслей, определяет возможные направления развития конкуренции и инструменты этого развития, а также оказывает практическую помощь правительствам стран, желающим улучшить конкурентную среду на внутренних рынках.

Основными вопросами, по которым осуществляется международное сотрудничество в рамках работы ОЭСР, являются:

злоупотребление доминирующим положением и монополизация рынков;

картельные соглашения между участниками рынка и сговоры при участии в торгах;

слияния и поглощения;

антимонопольное законодательство и принуждение к его исполнению;

сокращение барьеров и ограничений развития конкуренции.

Поведение фирмы-монополиста и доминирующей фирмы на рынке является одним из важных предметов регулирования в законодательстве различных стран. Подходы к определению монопольного поведения, злоупотребления доминирующим положением и рыночной властью различаются в законодательстве стран, что, в свою очередь, определяет различие в целях антимонопольного регулирования и конкурентной политики. Однако вне зависимости от того, какое законодательство принято в странах, перед экспертами и специалистами антимонопольных ведомств возникают одинаковые вопросы. Среди них следующие:

Как определить доминирование хозяйствующего субъекта на рынке?

Какое поведение фирмы можно считать злоупотреблением доминирующим положением на рынке?

При каких условиях злоупотребление доминирующим положением затрагивает международные вопросы и оказывает влияние на внешние рынки?

Каким образом специалисты антимонопольного и торгового ведомств могут определить такие условия?

Комитет по конкуренции ОЭСР в течение длительного времени работал в указанных направлениях и добился существенных успехов. Значительная часть аналитических материалов и отчетов о работе различного рода семинаров и круглых столов приведена в соответствующих обзорах и докладах, находящихся в открытом доступе. Наибольший интерес со стороны экспертов и специалистов в последнее время вызывали вопросы продажи товаров и услуг по цене, ниже покупной цены или себестоимости (англ. — resale below cost), барьеры входа на рынок, грабительское лишение права выкупа заложенного имущества (англ. – predatory foreclosure), скидки за лояльность и скидки постоянным клиентам, злоупотребление доминированием и монополизация рынка, олигополии, концепция «необходимого оборудования» (англ. — essential facility doctrine) и др.

В течение длительного времени работа Комитета по конкуренции ОЭСР была направлена на ужесточение законодательства по отношению к участию в картелях, деятельность которых направлена на повышение цен товаров и услуг за счет потребителей. По данному вопросу было опубликовано несколько докладов Комитета, содержащих, помимо прочего, лучший опыт регулирования в национальных законодательствах. Во многом благодаря усилиям Комитета по борьбе с картелями и распространении информации о негативных последствиях картельных сговоров для рынка и потребителей, в настоящее время запрет картелей является неотъемлемой и обязательной частью национальных антимонопольных законодательств.

Очевидно, что ОЭСР сыграла решающую роль в формировании негативного отношения к картелям и их дальнейшим полным запретам. В 1998 г. выпущены Рекомендации по картелям (англ. — Recommendations on Hard Core Cartels), которые явились результатом объединенных усилий международного сообщества по выработке более эффективных и действенных мер по предотвращению, выявлению картелей и наказанию участников картеля. В 2005 г. был выпущен сборник, содержащий примеры лучшей практики по официальному обмену информацией между антимонопольными ведомствами различных стран в рамках расследований по выявлению картельных сговоров (англ. — Best Practice for the Formal Exchange Between Competition Authorities in Hard Core Investigations). ОЭСР также разместила несколько отчетов и докладов, посвященных проведенной работе по борьбе с картелями и выявлению наиболее эффективных инструментов принуждения к исполнению законодательства: сборник о природе и последствиях картельных сговоров и санкциях за участие в карателях в национальных законодательствах, доклад о программах освобождения от наказания (ПОН) (англ. – leniency programmes) за участие в сговоре, рассматривающий ПОН как инструмент борьбы с картелями, доклад о возможностях преследования участия в картелях в отсутствие прямых доказательств сговора, материалы по практике наказания физических лиц за картельные сговоры и др.).

Значительные материалы по препятствию сговорам при проведении торгов и выявлению таких сговоров представлены в отчетах по работе соответствующих круглых столов, таких как конкуренция при проведении торгов, конкуренция и государственный заказ и др.

Задачей ОЭСР в области контроля за слияниями и поглощениями является упрощение требований и процедур уведомления при согласовании международных сделок слияний и поглощений, обсуждение лучшей практики регулирования слияний и поглощений и процедур уведомления, создание условий для более эффективного взаимодействия антимонопольных ведомств различных стран в рамках контроля за слияниями и поглощениями.

В сфере контроля экономической концентрации и разрешении сделок по слиянию и поглощению Комитет по конкуренции ОЭСР проводит работу достаточно давно. Так, в 1994 г. ведущими экспертами в данной сфере был подготовлен доклад, в котором на практических примерах слияний и поглощений показаны конкретные проблемы государственного регулирования, вызванные этими сделками. Также в докладе было сформулировано несколько важных рекомендаций для улучшения международного взаимодействия при рассмотрении сделок слияний и поглощений.

В выпущенном в 1999 г. докладе Комитетом по конкуренции ОЭСР были определены единые подходы к процедурам уведомления о слияниях и поглощениях и заложены основы реформы в данном направлении во всех национальных законодательствах стран-участниц. С того времени было проведено несколько заседаний и круглых столов, направленных на совершенствование контроля экономической концентрации, процедур уведомлений и согласования сделок, а также усилению международного сотрудничества. В 2005 г. был подготовлен документ, содержащий примеры «лучшей практики» контроля экономической концентрации, включая опыт взаимодействия с иностранными антимонопольными ведомствами.

Большая часть результатов работы Комитета, аналитические доклады Бюро по конкуренции, а также вклад в совместную деятельность стран-участниц и стран, не входящих в ОЭСР, по указанным направлениям размещена в открытом доступе. Основными среди размещенных материалов являются документы по вертикальным слияниям (англ. – vertical mergers), слияниям в сфере телекоммуникаций, слияниям финансовых организаций, контролю концентрации в новых высоко инновационных рынках, критериях для оценки допустимости слияний, эффектах слияний в многопрофильных корпорациях и проч.

В области антимонопольного законодательства и принуждения к его исполнению ОЭСР активно способствует продвижению идеи о необходимости личной ответственности за участие в картелях и сговорах. Так, законодательства большинства стран-участниц содержат нормы, налагающие административную ответственность на физических лиц. Лишь в небольшом количестве стран участие в сговоре – это преступление, соответственно, за такое поведение физическое лицо несет уголовную ответственность, наравне с административной (штрафы). Предполагается, что угроза заключения под стражу является действенным механизмом предотвращения создания картелей.

Несмотря на то, что практика привлечения к личной ответственности за участие фирмы в сговоре в настоящее время мало распространена, все больше стран приходят к осознанию того, что принцип личной ответственности может стать действенным механизмом реализации антимонопольной политики. Это направление, помимо прочего, можно считать попыткой гармонизации национальных законодательств и требований ОЭСР, призвавшей к ужесточению наказания за картельные сговоры.

Комитет по конкуренции отмечает важность сотрудничества между прокурорами, занимающимися делами по картелям, и антимонопольных ведомств в рамках выявлений и расследований картельных сговоров и соглашений в тех странах, где предусмотрена уголовная ответственность физических лиц за данное антиконкурентное поведение. Одна из рабочих групп Комитета провела в 2005 и 2007 гг. обучающие семинары для прокуроров, посвященные возможным направлениям сотрудничества в проведении расследований деятельности картелей и других преступлений, которые так или иначе могут быть связанными с ограничивающим конкуренцию поведением участников картеля (уход от налогов, помехи осуществлению правосудия, взяточничество).

Такое направление, как сокращение барьеров и ограничений развития конкуренции, нашло свое отражение в практике проведения оценки воздействия той или иной меры законодательного регулирования на заинтересованных лиц и отношения меду ними, в частности оценке воздействия на конкуренцию. По сути, оценка воздействия позволяет оценить ожидаемые эффекты, предсказать возникновение некоторых косвенных результатов и выбрать наиболее оптимальный и эффективный вариант регулирования, оказывающий наименьшее воздействие и налагающий минимальные ограничения на деятельность хозяйствующих субъектов и функционирование рынка в целом.

Нормативные правовые акты и нормы регулирования зачастую оказывают влияние на степень соперничества хозяйствующих субъектов друг с другом и, тем самым, могут привести к ограничению конкуренции. Поэтому необходимо проводить оценку воздействия различных вариантов политик и программ на конкуренцию для того, чтобы выбрать ту, которая обеспечивает достижение запланированных результатов и при этом не оказывает минимально возможное негативное воздействие на конкуренцию.

ОЭСР подготовила ряд документов по вопросам проведения оценки воздействия на конкуренцию, например, Инструментарий для оценки воздействия на конкуренцию, Институциональные варианты проведения оценки воздействия на конкуренцию и Внедрение оценки воздействия на конкуренцию в оценку регулирующего воздействия. Положительное влияние проведения оценки воздействия на конкуренцию доказано на практике во многих странах, поэтому данный инструмент развития конкуренции будет более подробно рассмотрен далее.

Необходимо отметить, что международное сотрудничество в рамках деятельности ОЭСР осуществляется как по направлениям развития и совершенствования антимонопольной политики и более широкой – конкурентной политики, так и политики поддержки и развития конкуренции. Конкурентную политику можно определить следующим образом: конкурентная политика – это политика, направленная на поддержание и создание условий для добросовестной и равной конкуренции на товарных и финансовых рынках, рынках услуг посредством целенаправленного установления и обеспечения соблюдения правил, определяющих запрещенные способы поведения на рынке. [Авдашева, Шаститко, 2006] Таким образом, конкурентная политика включает в себя непосредственно антимонопольную политику (законодательство о защите конкуренции и систему принуждения к его исполнению) и механизмы обеспечения жизнеспособности данной политики, например, осознание широкими слоями общественности значимости и выгод антимонопольного регулирования. В отличие от конкурентной политики, политика поддержки конкуренции не определяет правила дозволенного поведения, а создает условия для соперничества хозяйствующих субъектов на рынках при помощи:

оптимизации регулирования и сокращения избыточного государственного регулирования;

внедрения конкурентных процедур при закупке товаров и услуг для государственных нужд, распределении ограниченных ресурсов;

исключения возможности преференциального и неравного отношения к хозяйствующим субъектам со стороны органов государственной власти и местного самоуправления;

снижения административных барьеров, административного давления на бизнес;

сокращение государственного участия в экономической деятельности и внедрения конкурентных и рыночных отношений в различные сферы экономики (например, образование, здравоохранение и др.) и т.п.

Таким образом, международное сотрудничество стран-участниц ОЭСР и стран, не являющихся членами, преследует цели конкурентной политики и политики развития конкуренции. К первой относятся такие вопросы, как злоупотребление доминирующим положением и монополизация рынков, картельные соглашения между участниками рынка и сговоры при участии в торгах, слияния и поглощения, антимонопольное законодательство и принуждение к его исполнению. К политике развития конкуренции можно отнести работу ОЭСР в области сокращения барьеров и ограничений развития конкуренции и оптимизации регулирования отраслей экономики.

Вопросы для самоконтроля:

По каким вопросам осуществляется международное сотрудничество в рамках работы ОЭСР?

В чем заключаются различия между антимонопольной, конкурентной политикой и политикой поддержки конкуренции?

Какую позицию занимает ОЭСР по отношению к картелям, недобросовестной конкуренции и ограничивающему конкуренцию поведению хозяйствующих субъектов?

В какой форме страны, не входящие в ОЭСР, сотрудничают со странами-участницами в сфере конкуренции?

Дополнительная литература:

Инструментарий для оценки воздействия на конкуренцию: Версия 1.0. ОЭСР, 2004.- HYPERLINK «http://www.fas.gov.ru/files/16704/1_218RussianToolkit.pdf» http://www.fas.gov.ru/files/16704/1_218RussianToolkit.pdf.

Institutional Options for Competition Assessment. OECD, 2007.

Integrating Competition Assessment into Regulatory Impact Assessment / Prepared by Rex Deighton-Smith. – OECD, Directorate for Financial and Enterprise Affairs, Competition Committee. — February 2007. — AF/COMP (2007)8.

Vertical Mergers. OECD, 2007.- http://www.oecd.org/dataoecd/25/49/39891031.pdf.

Media Mergers. OECD, 2003.- http://www.oecd.org/dataoecd/15/3/17372985.pdf.

Mergers in Financial Services. OECD, 2000.- http://www.oecd.org/dataoecd/34/22/1920060.pdf.

Merger Review in Emerging High Innovation Markets. OECD, 2002.- http://www.oecd.org/dataoecd/40/0/2492253.pdf.

Substantive Criteria used for Merger Assessment. OECD, 2002.- http://www.oecd.org/dataoecd/54/3/2500227.pdf.

Portfolio Effects in Conglomerate Mergers. OECD, 2001.- http://www.oecd.org/dataoecd/39/3/1818237.pdf.

Prosecuting Cartels without Direct Evidence. OECD, 2006. — http://www.oecd.org/dataoecd/19/49/37391162.pdf.

Cartel Sanctions against Individuals. OECD, 2003. — http://www.oecd.org/dataoecd/61/46/34306028.pdf.

Competition in Bidding Markets. OECD, 2006. — http://www.oecd.org/dataoecd/44/1/38773965.pdf.

Public Procurement. OECD, 2007. — http://www.oecd.org/dataoecd/25/48/39891049.pdf.

Notification of Transnational Mergers. OECD, 1999. — http://www.oecd.org/dataoecd/40/2/2752153.pdf.

Recommendation of the Council on Merger Review. OECD, 2005. — http://www.oecd.org/dataoecd/3/41/40537528.pdf.

The Essential Facility Concept. OECD, 1996.- http://www.oecd.org/dataoecd/34/20/1920021.pdf.

Hard Core Cartels — Recent progress and challenges ahead. OECD, 2003. — http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/2403011E.PDF.

Fighting Hard Core Cartels: Harm, Effective Sanctions and Leniency Programmes. OECD, 2002.- http://www.oecd.org/dataoecd/49/16/2474442.pdf.

Oligopoly. OECD, 1999. — http://www.oecd.org/dataoecd/35/34/1920526.pdf.

Resale Below Cost: Policy Roundtables. OECD, 2005. — http://www.oecd.org/dataoecd/13/30/36162664.pdf.

Barriers to Entry: Policy Roundtables. OECD, 2005. — http://www.oecd.org/dataoecd/43/49/36344429.pdf.

Predatory Foreclosure. OECD, 2004. — http://www.oecd.org/dataoecd/26/53/34646189.pdf.

Loyalty and Fidelity Discounts and Rebates. OECD, 2002. — http://www.oecd.org/dataoecd/18/27/2493106.pdf.

Abuse of Dominance and Monopolisation. OECD, 1996. — http://www.oecd.org/dataoecd/0/61/2379408.pdf.

Сотрудничество между ОЭСР, Россией и странами СНГ

Выше достаточно подробно была рассмотрена деятельность Комитета по конкуренции ОЭСР в рамках международного сотрудничества, которое направлено на неопределенное число стран и результатами которого могут воспользоваться практически любые страны. Однако необходимо также отметить основные направления сотрудничества ОЭСР и непосредственно России и стран СНГ в сфере конкуренции, а также достигнутые по итогам данной работы результаты.

Так, сотрудничество ОЭСР, России и стран с переходной экономикой по вопросам антимонопольного регулирования и развития конкуренции насчитывает около 15 лет. За этот период значительный опыт таких стран, как США, Великобритания, Канада, Италия, Германия и Франция, а также антимонопольных ведомств и экспертов из указанных стран был изучен российскими государственными служащими.

В 2005 г. был создан Региональный центр по конкуренции ОЭСР-Венгрия в Будапеште (англ. — OECD-Hungary Regional Centre for Competition), в семинарах которого принимают активное участие представители из стран Центральной и Восточной Европы, в том числе из России. Азиатские страны СНГ имеют возможность участвовать в семинарах совместно со странами Юго-Восточной Азии, проводимых в региональном Центре ОЭСР по конкуренции в Корее (Сеул) (англ. – OECD-Korea Policy Centre (Competition Programme)).

Ключевыми направлениями взаимодействия ОЭСР с Россией и странами с переходной экономикой являются:

обучение и повышение квалификации государственных гражданских служащих;

совершенствование государственного регулирования и сокращение избыточного регулирования;

стимулирование создания конкурентной среды на естественномонопольных рынках;

участие в разработке и совершенствовании нормативных правовых актов;

аналитическое сопровождение антимонопольного регулирования и проведения конкурентной политики.

Так, для специалистов антимонопольных ведомств стран СНГ, Балтии, Восточной и Центральной Европы регулярно проводились рабочие семинары, в которых государственные служащие, ответственные за разработку и реализацию политики защиты конкуренции, совместно с экспертами из стран ОЭСР, на конкретных примерах из практики обсуждали возможные направления обеспечения свободы рынка в рамках имеющихся полномочий. В рамках обсуждений на семинарах эксперты ОЭСР делились опытом практической работы, информировали о подходах к развитию конкуренции и особенностях соответствующего законодательства зарубежных стран, о возможностях внедрения конкуренции в отраслях, где существует естественная монополия. Помимо вовлечения в международное сотрудничество специалистов антимонопольных ведомств, в специальных семинарах ОЭСР принимали участие судьи арбитражных судов, занимающихся рассмотрением дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Во время разработки и внесения изменений в федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ОЭСР направила в Российскую Федерацию группу руководящих сотрудников антимонопольных ведомств США, Франции, Италии, Финляндии. Эта группа совместно с экспертами ОЭСР и юристом из США С. Рейнолдс, которая более 15 лет специализируется на российском законодательстве по защите конкуренции и работает с российскими специалистами по конкурентному праву, провели обсуждение поправок к закону в Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации и приняли участие в ряде встреч с руководителями органов государственной власти, заинтересованных в развитии конкуренции. В частности, состоялись встречи в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, в Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации, Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. На этих встречах делегация ОЭСР представила основные подходы к целям и задачам конкурентного права и роли конкуренции в развитии экономики, а также зарубежный опыт по развитию конкуренции в странах ОЭСР.

Ряд целевых международных встреч был посвящен рассмотрению наиболее актуальных и сложных проблем регулирования и демонополизации естественных монополий (если таковые возможности имеются и это экономически оправдано) в структуре народного хозяйства. Совершенствование техники и развитие технологий позволяет во многие ранее считавшиеся естественномонопольными отрасли внедрять конкурентные механизмы. К таким сферам в настоящее время можно отнести железнодорожный транспорт, телекоммуникации, энергоснабжение, ряд коммунальных услуг (например, тепло- и водоснабжение) и т.п.

Сотрудничество ОЭСР и России также выражается в том, что ОЭСР осуществляет аналитическое сопровождение вопросов развития конкуренции и регулирования отраслей экономики. Например, в 2009 г. ОЭСР подготовила доклад Экономическое обозрение России (англ. — Economic Survey of Russia). В Разделе 5 данного документа приведен анализ норм государственного регулирования рынков товаров и услуг. Так, по данным исследования, проведенного в Экономическом обозрении, индикатор регулирования рынков (англ. — OECD’s product market regulation indicator), применяемый в ОЭСР, показывает, что регулирование на рынках накладывает в среднем серьезные ограничения на экономическую деятельность, несмотря на проводимую на ряде рынков либерализацию. В целом, такое регулирование, превышающее по объему регулирования в странах-участницах ОЭСР, существенно ограничивает конкуренцию на рынках товаров и услуг. Кроме того, значительное количество предприятий, функционирующих на различных рынках, находятся в государственной собственности, причем зачастую они занимают доминирующие положения на соответствующих рынках. Также наблюдается тенденция размывания различия между частным и государственным сектором, поскольку многие крупнейшие компании тем или иным образом связаны с государством. [Economic Survey of Russia, 2009]

По мнению экспертов ОЭСР, значительный выигрыш для экономики может быть получен, если будет сокращено участие государства в экономической деятельности и политическое давление на бизнес, в том числе на государственные корпорации и предприятия, находящиеся в государственной собственности. Для улучшения ситуации в данном направлении ОЭСР рекомендует применять такие инструменты, как приватизация, повышение качества корпоративного управления, сокращение числа отраслей и рынков, относящихся к стратегически важным (что предполагает дополнительное государственное регулирование), использование альтернативных способов регулирования, отличных от административных мер и непосредственного вмешательства и проч. Значительными сохраняются административные барьеры для начинающих предпринимателей и барьеры входа на рынки товаров и услуг.

Совершенствованию государственного управления и сокращению факторов ограничения конкуренции будут способствовать дальнейшее проведение административной реформы, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти, снижение зависимости региональных бюджетов от налоговых платежей нескольких крупных бюджетообразующих предприятий, сокращение возможностей для принятия решений по усмотрению государственных служащих и коррупционного поведения и др. [Economic Survey of Russia, 2009]

В области аналитического сопровождения антимонопольного регулирования Директорат по финансам и промышленности (англ. – Directorate for Financial and Enterprise Affairs), структурным подразделением которого является Комитет по конкуренции, готовит обзоры российского антимонопольного законодательства. Первый обзор был подготовлен в 2004 г.

В экспертной оценке ОЭСР 2004 г. по российскому антимонопольному законодательству отмечалось, что Российская Федерация стала первым государством, не являвшимся членом ОЭСР, выразившим добровольное желание принять участие в программе ОЭСР по реформированию государственных систем регулирования, реализация которой началась в 1998 г. Анализ законодательства был нацелен на оказание содействия российским органам власти в их деятельности по развитию конкуренции, инноваций, ускорению экономического роста, а также по решению важных социальных задач. [ОЭСР, 2004]

Одними из выводов отчета ОЭСР 2004 г. по российскому законодательству были [ОЭСР, 2004]:

законодательство в действительности обладает слабыми возможностями предотвращения поведения хозяйствующих субъектов, ограничивающего конкуренцию, и влияния на уровень конкуренции;

законодательство устанавливает очень низкие пороговые доли при осуществлении контроля концентрации и санкции за нарушения;

полномочия антимонопольного органа в значительной мере выходили за рамки антимонопольного законодательства, что привело к существенной нехватке финансирования по таким вопросам, как ведение расследований, адвокатирование конкуренции и реализация политики поддержки конкуренции.

В целом, система антимонопольного регулирования характеризовалась относительно небольшой силой принуждения, что позволяло антимонопольному ведомству наказывать хозяйствующие субъекты лишь за незначительные нарушения и невыполнение предписаний. [ОЭСР, 2004]

Отчет Директората был рассмотрен в рамках дискуссии на Всемирном форуме по вопросам конкуренции, состоявшемся 13 февраля 2004 г. в Париже. Одной из форм установления сотрудничества и обмена опытом между странами-участницами и странами, не входящими в ОЭСР, является практическое проведение экспертного исследования, в ходе которого задаются целевые вопросы, а полученные ответы ведут к углубленному обсуждению общего опыта и разработке общих норм. Российская Федерация стала второй страной (после Южноафриканской республики, прошедшей через данную процедуру в 2003 году), подвергшейся такому экспертному анализу в ходе дискуссии на Всемирном форуме по вопросам конкуренции. [ОЭСР, 2004]

Вполне очевидно, что в настоящий момент в России существует достаточно много факторов, препятствующих развитию конкуренции. И если антимонопольному регулированию и соответствующему законодательству в последнее время уделялось достаточно много внимания, то вопросы развития и поддержки конкуренции не получили столь широкого освещения. В связи с этим, вполне вероятным будет расширение сотрудничества между Россией и ОЭСР именно в направлении поддержки и развития конкуренции, в частности по вопросам регулирования естественных монополий, внедрения конкурентных механизмов в различные сферы деятельности, внедрение оценки воздействия НПА на конкуренцию и т.п.

Вопросы для самоконтроля:

Каковы основные направления сотрудничества между ОЭСР и странами СНГ?

Какие недостатки российского антимонопольного законодательства были отмечены в обзоре ОЭСР 2004 г. о российском антимонопольном законодательстве?

В какой форме ОЭСР участвовала в разработке и внесении в федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»?

Дополнительная литература:

Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Антимонопольное законодательство и конкурентная политика Российской Федерации: Экспертная оценка ОЭСР/ Подготовлено С. Рейнолдс. ОЭСР, 2004. — HYPERLINK «http://www.oecdru.org/zip/lawpolicy2004.pdf» http://www.oecdru.org/zip/lawpolicy2004.pdf.

Специальный обзор: Второй антимонопольный пакет поправок. – White and Case. — сентябрь 2009. – www.whitecase.ru.

Сотрудничество ОЭСР и России по гармонизации антимонопольного законодательства

Необходимо отдельно отметить сотрудничество России и ОЭСР по вопросам антимонопольного законодательства в рамках проведения переговорного процесса о вступлении России в ОЭСР. Так, второй обзор антимонопольного законодательства в России был опубликован Директоратом в 2009 г. в рамках проведения оценки готовности России к вступлению в ОЭСР (англ. — Accession Review on the Russian Federation: Report on Competition Law and Policy in the Russian Federation ).

«Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР принята на 1163-й сессии Совета ОЭСР 30 ноября 2007 г. Данная «Дорожная карта» нацелена на реализацию решений Совета ОЭСР и определяет процедуру, позволяющую странам-участницам оценить готовность и возможность Российской Федерации выполнять обязательства, налагаемые членством в ОЭСР. «Дорожная карта» призвана облегчить принятие Советом решения об условиях присоединения России к Конвенции об учреждении ОЭСР, которые он может предложить Российской Федерации. В частности «Дорожная карта» предполагает гармонизацию российского антимонопольного законодательства и требований ОЭСР к национальным законодательствам стран-участниц.

В «Дорожной карте» отдельно выделены положения о международном взаимодействии и сотрудничестве в процессе проведения расследований и судебных разбирательствах, которые должны быть выполнены Российской Федерацией. Данные положения отражают Рекомендации Совета 1995 г. по взаимодействию между странами-участницами по вопросам ограничивающего конкуренцию поведения фирм, оказывающего влияние на международную торговлю [C(95)130] (англ. — 1995 Council Recommendation concerning Co-operation between Member Countries on Anticompetitive Practices affecting International Trade), а также рекомендации, приведенные в Отчете 2005 г. Комитета по конкуренции по применению лучшей практики сотрудничества между антимонопольными ведомствами стран-участниц в процессе расследований дел по картельным сговорам (англ. — Competition Committee’s Statement of Best Practices for the Formal Exchange of Information between Competition Authorities in Hard Core Cartel Investigations). Также вопросы международного сотрудничества затронуты и в Рекомендациях Совета ОЭСР по картелям [C(98)35] и слияниям [C(2005)34] (англ. — Council Recommendations on hard core cartels and on mergers). Несмотря на то, что Российская Федерация в проекте Меморандума признала принципы и цели международного сотрудничества, которым следует ОЭСР, положения по лучшей практике не нашли применения в России. Вместе с тем, эти положения касаются таких инструментов, как уведомления и обмен информацией, взаимные консультации и разрешение разногласий, действий по отношению к участникам программ освобождения от наказания и предоставившим информацию в антимонопольный орган лицам и проч. [OECD, 2009]

По данным обзора российского антимонопольного законодательства 2009 г. Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации в настоящее время обладает ограниченным опытом международного сотрудничества в области обмена информацией между антимонопольными органами. В последние 2 — 3 года деятельность ФАС России была направлена главным образом на активизацию работы по выявлению и пресечению деятельности картелей внутри страны, а также ужесточению санкций за ограничивающее конкуренцию поведение хозяйствующих субъектов. Какой-либо существенной наработанной практики обмена информацией с зарубежными коллегами в ОЭСР у ФАС России пока нет. И это может вызвать ряд проблем и трудностей в условиях ограниченного обмена информаций, поскольку в России в настоящее время для термина «картель» применяется очень широкое толкование, однозначно не определены различия между картелями, другими соглашениями хозяйствующих субъектов, которые могут отрицательно сказаться на уровне конкуренции, и согласованными действиями и проч. Таким образом, зарубежным антимонопольным ведомствам сложно соотносить свои действия с действиями ФАС России по аналогичным вопросам и делам.

Помимо требований к международному сотрудничеству по вопросам защиты конкуренции, рекомендации ОЭСР касаются вопросов картельных сговоров, слияний, регулирования естественных монополий и др. Так, одним из условий вступления Российской Федерации в ОЭСР является наличие такого антимонопольного законодательства, которое может эффективно пресекать и разрушать картели, а также исправлять последствия картельных сговоров. Рекомендации Совета ОЭСР по эффективному противодействию картелям [C(98)35] (англ. — Recommendation of the Council Concerning Effective Action against Hard Core Cartels) обращают внимание на необходимость качественного контроля для выявления картельных сговоров, противодействия участию в картелях, а также достаточной силы антимонопольного органа к принуждению исполнения законодательства. Российская Федерация в проекте Меморандума подтвердила, что разделяет принципы, цели и задачи, выделенные в Рекомендациях, и уже внесла изменения в законодательство, направленные на ужесточение ответственности за участие в картельных сговорах и увеличение полномочий антимонопольного ведомства при проведении расследований участия в сговорах. Как отмечено в обзоре 2009 г., необходимо дальнейшее совершенствование как российского антимонопольного законодательства (например, уточнение признаков картельного сговора), так и инструментария и методик проведения расследований, экономического анализа, практики применения наказания в зависимости от того, имело ли место только намерение вступить в сговор или же были совершены действия в рамках картеля, приведшие к ограничению конкуренции или угрозе ограничения конкуренции. [OECD, 2009]

Отдельное место в «Дорожной карте» присоединения России к ОЭСР получили требования гармонизации норм контроля над сделками экономической концентрации (слияниями и поглощениями). Так, Рекомендации Совета по вопросам рассмотрения сделок экономической концентрации 2005 г. (англ. — 2005 Council Recommendation Concerning Merger Review) представляют руководство по рассмотрению сделок экономической концентрации на основе лучшего международного опыта осуществления такого контроля. Предполагается, что работа антимонопольного ведомства по данному направлению должна быть открытой, прозрачной, обеспечивать возможность проведения консультаций, привлечения независимых сторон и международного сотрудничества, выполняться в разумные и установленные сроки, защищать конфиденциальную информацию.

Согласно обзору антимонопольного законодательства, в последнее время Российской Федерации удалось улучшить контроль за сделками: были повышены пороговые доли хозяйствующих субъектов, слияния которых необходимо предварительно согласовывать, ограничено количество обязательных согласований сделок внутри одной группы лиц, обеспечена возможность привлечения независимых сторон и проведения консультаций в случаях, когда имеет место большая вероятность отказа в согласовании сделки, результаты согласований сделок иностранных компаний не отличаются от аналогичных сделок российских компаний.

Также «Дорожная карта» предполагает следование Рекомендациям Совета по вопросам структурного разделения компаний, функционирующих на регулируемых рынках [C(2001)78] (англ. — Council Recommendation Concerning Structural Separation in Regulated Industries). Данные рекомендации касаются регулирования тех компаний, которые осуществляют деятельность на конкурентных и естественномонопольных рынках.

По данным обзора российского антимонопольного законодательства, проводимые в Российской Федерации структурные преобразования нацелены на выделение потенциально конкурентных рынков из сферы регулирования естественных монополий. Такие изменения, стимулируемые антимонопольным ведомством, затронули многие отрасли, однако скорость изменений сильно варьируется от рынка к рынку, а сфера добычи и транспортировки газа не была затронута вообще. Также антимонопольное ведомство уделяло пристальное внимание вопросу внедрения правил недискриминационного доступа к мощностям и инфраструктуре естественных монополий, что уже нашло отражение в соответствующих федеральных нормативных правовых актах.

Необходимо отметить, что одним из базовых условий вступления Российской Федерации в ОЭСР является наличие эффективно действующей государственной политики в области защиты и развития конкуренции, причем масштаб проводимой политики должен соответствовать общественным интересам, которые защищаются данной политикой. Такое положение согласуется с Основными принципами качества государственного регулирования и его результатов (англ. — OECD’s Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance), сформулированных ОЭСР в 2005 г. Основные принципы предполагают, что между отраслями и сферами экономики нет существенных различий в уровне и глубине применения норм антимонопольного законодательства, осуществления контроля и надзора со стороны антимонопольного ведомства и государственного регулирования в целом. В частности «Дорожная карта» вступления России в ОЭСР отмечает необходимость применения эффективной конкурентной политики и политики поддержки конкуренции, направленной на стимулирование соперничества на различных рынках (например, на рынке электроэнергии), совместно с мерами антимонопольного принуждения и наказания. [OECD, 2009]

Как отмечено в обзоре 2009 г., в России не наблюдается существенных различий между секторами экономики в применении к ним норм антимонопольного регулирования и контроля и надзора со стороны антимонопольного органа. И в последние годы все большое внимание уделялось вопросам улучшения понимания широкими кругами общественности важности и значимости результатов антимонопольной политики и политики поддержки конкуренции.

Несмотря на усовершенствования последних лет, российское антимонопольное законодательство содержит много неопределенностей и неточностей и не полностью отвечает требованиям и рекомендациям ОЭСР. Очевидно, что сотрудничество между ОЭСР и Россией по вопросам гармонизации антимонопольного законодательства для вступления России в ОЭСР будет продолжено.

Так, 21 — 22 октября 2009 г. делегация ФАС России во главе с ее руководителем И. Артемьевым приняла участие в 107-м заседании Комитета по конкуренции ОЭСР, на котором был представлен доклад о состоянии конкуренции в России, модернизации антимонопольного законодательства и правоприменительной практики. Презентация доклада по конкуренции призвана стать первым шагом на пути вступления России в ОЭСР в качестве полноправного члена. Кроме того, 19 – 20 октября 2009 г. представители ФАС России приняли участие в заседаниях Комитета по конкуренции ОЭСР, на которых обсуждались такие вопросы, как применение антимонопольного законодательства к государственным корпорациям, пресечение создания дискриминационных условий на рынках, в частности на рынке телекоммуникаций.

Вопросы для самоконтроля:

Какие требования предъявляет ОЭСР к российскому антимонопольному законодательству в рамках проведения переговоров о вступлении Российской Федерации в ОЭСР?

В каком документе сформулированы требования к гармонизации российского антимонопольного законодательства с положениями ОЭСР?

Какие основные выводы относительно российского антимонопольного законодательства сделаны в обзоре 2009 г.?

Дополнительная литература:

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р о Программе развития конкуренции в Российской Федерации на 2009-2012 годы.

Accession Review of the Russian Federation: Report on Competition Law and Policy in the Russian Federation. Directorate for Financial and Enerprise Affaiars, Competition Commetee. OECD, 2009. – DAF/COMP/ACS(2009)7.

Сотрудничество стран по вопросам конкуренции в рамках ЕС

Примером международного сотрудничества стран по вопросам конкуренции в рамках существования единого рынка и единой конкурентной политики является взаимодействие стран Европейского союза, ЕС (англ. — European Union) и Европейской комиссии (англ. — European Commission) — независимого наднационального органа власти, осуществляющего полномочия по применению антимонопольного законодательства и развития конкуренции на территории стран ЕС.

Процессы интеграции в странах Европы проходили в течение достаточно долгого времени, в результате чего были выработаны общие и обязательные для всех стран ЕС принципы конкурентной политики. Так, в 1962 г. было дано определение различным видам слияний и поглощений, в 1980 – 1990-ые гг. разрабатывались принципы политики развития конкуренции при размещении государственного заказа и обеспечения открытого и равного доступа к заключению и исполнению государственных контрактов.

Каждое из государств-членов ЕС в настоящее время имеет свое национальное законодательство о защите конкуренции, приведенное в соответствие с требованиями законодательства ЕС. С мая 2004 г. все национальные конкурентные ведомства обладают полномочиями применять законодательство о конкуренции ЕС для предотвращения искажения и ограничения конкуренции. Национальные суды также могут прямо применять законодательство о конкуренции ЕС. [Ривас, 2004]

Необходимо отметить, что основой конкурентной политики государств-членов ЕС является Римский договор, статьи 3, 81-89 которого (в редакции Ниццкого договора 2001 г.):

запрещают картели и другие ограничительные соглашения между хозяйствующими субъектами;

запрещают злоупотребления доминирующим положением на рынках товаров и услуг и ограничивающее конкуренцию поведение;

предусматривают регулирование сделок экономической концентрации и запрет таких сделок, которые могут привести к повышению концентрации на рынке и угрозе конкуренции;

запрещают государственную помощь хозяйствующим субъектам, искажающую конкуренцию и торговлю между странами. [Agreement on the European Economic Area]

Как уже было отмечено, основными полномочиями по разработке и применению конкурентной политики обладает Европейская комиссия, которая состоит из Генерального директората (англ. – Directorate General) (в его составе несколько директоратов) и Генерального секретариата Европейской комиссии (англ. – Secretariat General of the European Commission). Кроме того, в формировании конкурентной политики в ЕС принимают участие суды, а также национальные антимонопольные ведомства. Генеральный директорат по конкуренции (англ. — Directorate General for Competition) предоставляет экспертов и административный аппарат, необходимых для реализации полномочий Европейской комиссии в сфере конкуренции. [Ривас, 2004]

Отличительные особенности взаимодействия стран в рамках ЕС определяются функционированием Общего рынка (англ. — Common Market). Изначально конкурентная политика ЕС была нацелена против промышленной политики отдельных государств-членов, поскольку государственная политика помощи национальным компаниям входит в противоречие с целью создания ЕС – развитие свободного рынка на европейском пространстве, — достижение которой мыслится через поощрение конкуренции на наднациональном уровне. [Розанова, 2006] Таким образом, основными сферами, которые оказываются вовлеченными в процессы наднационального регулирования и взаимодействия, являются сельское хозяйство, энергетика, финансовые услуги, торговля, сфера профессиональных услуг, транспорт и государственная помощь.

В отношении государственной помощи наднациональный конкурентный орган следует принципу минимальности, т.е. вмешательство промышленной политики в конкурентный механизм рынка считается требующим особого внимания с его стороны тогда, когда это вмешательство и государственная помощь превышали определенный критерий (минимум вмешательства). Так, в 1992–1994 гг. были приняты специальные законы, регулирующие государственную помощь национальным компаниям со стороны стран–участниц ЕС. Главным критерием остаются интересы развития конкуренции на европейском пространстве, в то время как государственная помощь может подрывать сами основы конкурентного механизма. Таким образом, она однозначно трактуется как инструмент искажения конкуренции. [Розанова, 2006]

Одним из приоритетов международного сотрудничества в рамках ЕС является развитие конкурентных механизмов на энергетических рынках (электроэнергия, природный газ, нефть) для обеспечения устойчивости и надежности энергетических систем и снижения тарифов. В 1990-х гг. соответствующие рынки в ЕС характеризовались высоким уровнем монополизации, поэтому в ЕС было принято решение о постепенной либерализации рынков путем разделения естественномонопольных сфер производства от тех, где могут быть обеспечены конкурентные механизмы, установления правил доступа третьей стороны к инфраструктуре и мощностям естественных монополий, сокращения барьеров входа на рынки, обеспечения свободы выбора поставщика для потребителей и т.п. В 1996-2004 гг. прошли 2 этапа либерализации энергетических рынков как на наднациональном уровне, так и в границах стран-участниц ЕС.

Особое внимание Европейская комиссия уделяет вопросам развития конкуренции на рынках финансовых услуг (банки и страхование), а также оказанию государственной помощи финансовым организациям. Для целей развития соперничества между финансовыми организациями и сокращения барьеров на Общем рынке была выпущена «Белая книга» по вопросам политики в сфере финансовых услуг на 2005 – 2010 гг. (англ. – White Paper Financial Services Policy 2005 – 2010). В настоящее время Комиссия проводит исследование рынка банковских услуг для выявления факторов ограничения конкуренции и рынка страховых услуг для оценки структуры рынка, особенностей поведения хозяйствующих субъектов, существующих вертикальных и горизонтальных соглашений на рынке, барьеров входа на рынок страховых услуг.

Поскольку транспорт играет одну из главных ролей в развитии Общего рынка, то Комиссия уделяет пристальное внимание функционированию именно этого рынка. В течение достаточно длительного времени ЕС проводил политику, направленную на открытие рынка перевозок, который не только жестко регулировался на национальных уровнях, но и представлен был преимущественно национальными компаниями-монополиями. В 1990-х гг. через либерализацию прошел рынок услуг авиаперевозок. Процессы либерализации рынка услуг железнодорожных перевозок еще не завершены: перевозка грузов была полностью открыта для конкуренции в 2007 г., пассажирские перевозки будут открыты в 2010 г. Особое внимание Европейская комиссия уделяет вопросам контроля экономической концентрации на рынках всех транспотрных услуг, в частности авиаперевозок, особенно в свете продолжающейся концентрации активов данном секторе (слияния между авиакомпаниями KLM и Martinair, Delta и North West, Iberia, Vueling и Clickair, Lufthansa и bmi, Lufthansa и Austrian Airlines и др.).

К профессиональным услугам, которые попадают под наднациональное регулирование Комиссией, относятся юридические, бухгалтерские услуги и услуги в области строительства и недвижимого имущества. Поскольку эти услуги являются важными как для предпринимателей, так и для населения ЕС и оказывают существенное влияние на конкурентоспособность прочих европейских товаров и услуг, то функционирование данных рынков находится под антимонопольным контролем Комиссии.

Основная цель Комиссии в данном направлении заключается в выявлении и сокращении препятствий для свободной конкуренции, которые могут быть установлены в национальных законодательствах. Для решения поставленных задач Комиссия провела глубокое исследование соответствующих рынков с привлечением независимых экспертов. Данное исследование показало, что во многих странах ЕС рынки юридических, бухгалтерских, проектных и др. услуг характеризуются высоким уровнем государственного регулирования, налагающего ограничения на конкуренцию и тем самым оказывающего влияние на стоимость услуг, рекламу, сотрудничество внутри профессиональных сообществ и структуру хозяйствующих субъектов.

В 2004 – 2005 гг. Комиссия рассмотрела 2 доклада, посвященных вопросам конкуренции на рынках профессиональных услуг: Конкуренция на рынках профессиональных услуг и Профессиональные услуги – масштаб дальнейших реформ. Оба доклада подтвердили необходимость проведения дальнейшей либерализации в данной сфере и сотрудничества между Комиссией и национальными конкурентными ведомствами.

Необходимо отметить, что единые для всех стран ЕС положения конкурентной политики в отношении государственной помощи и минимуме вмешательства приведены в Правилах предоставления государственной помощи, основные положения о применении статей 81 и 82 Римского договора, запрещающих картели и недобросовестную конкуренцию, содержаться в Правилах Совета (ЕС) № 1/2003, принятых в 2002 г. Вопросы согласования и контроля сделок экономической концентрации рассмотрены в Правилах Совета 139/2004 – Правилах контроля сделок экономической концентрации в ЕС.

Выше были рассмотрены некоторые механизмы взаимодействия наднационального конкурентного ведомства – Европейской комиссии — и стран-участниц ЕС, а также наиболее актуальные вопросы, по которым национальные конкурентные ведомства придерживаются единой политики, выработанной Комиссией. Особенность данного международного сотрудничества заключается в том, что здесь важны не сами договоры и соглашения о сотрудничестве между странами, а направления развития конкуренции и совершенствования антимонопольного законодательства, которые одновременно применяются всеми странами в пределах Общего рынка.

Также необходимо отметить и некоторые направления, по которым ЕС и Комиссия сотрудничают с Российской федерацией в сфере конкуренции, а также в рамках переговорного процесса по присоединению России к ОЭСР. Основными целями сотрудничества в рамках Россия – ЕС являются:

установление сопоставимых норм и правил в сфере конкурентных отношений, дальнейшее сближение законодательств России и ЕС о защите конкуренции и подходов к правоприменению;

проведение эффективной конкурентной политики и взаимодействие между конкурентными органами России и ЕС по вопросам применения национальных законодательств;

взаимный учет интересов при расследовании случаев ограничения конкуренции, имеющих трансграничный характер.

ФАС России привлекает экспертов Директората по конкуренции ЕС к работе, осуществляемой антимонопольными органами государств-участников СНГ и МСАП, для проведения совместных исследований рынков и расследований по делам о нарушениях антимонопольного законодательства. Также ФАС России активно реализует проекты TAIEX (инструмента технического содействия и информационного обмена Европейской комиссии) по разным вопросам антимонопольной политики и правоприменения (борьбе с картелями и применении программ освобождения от наказания, регулированию авиаперевозок и сферы ИКТ и др.).

TAIEX организует теоретические и практические семинары, в ходе которых участники знакомятся с вопросами деятельности, политики и законодательства ЕС. Также привлекаются и приглашенные специалисты из ЕС для проведения специальных мероприятий по конкретным вопросам в таких областях, как антимонопольное законодательство, реализация соответствующих программ или обмен передовым опытом. Предполагается, что TAIEX будет способствовать ознакомлению с нормами конкурентного законодательства ЕС и приоритетными направлениями развития конкуренции, а также станет основой для обмена передовым опытом и лучшей практикой.

Вопросы для самоконтроля:

Какой орган в ЕС обладает полномочиями наднационального антимонопольного ведомства?

Какой договор является основой конкурентной политики в ЕС? В чем заключаются его положения, касающиеся конкурентной политики?

Какова основанная цель конкурентной политики в ЕС?

В чем заключаются особенности сотрудничества стран в рамках ЕС?



Страницы: Первая | 1 | 2 | 3 | Вперед → | Последняя | Весь текст