Учебно-методическое пособие для (очной, заочной или очно-заочной

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра государственного и муниципального управления

Государственная и муниципальная служба

Учебно-методическое пособие

для (очной, заочной или очно-заочной) формы обучения

Составитель: Антошин В.А.,

к.ф.н., профессор

Екатеринбург

2012

О г л а в л е н и е

Введение ………………………………………………………………… 3

1. Предистория российского чиновничества …………………………. 4

2. Формирование российского чиновничества в XVIII-XIX веках …. 19

3.Номенклатура и ее роль в системе советской власти ……………… 34

4. Государственная служба как профессиональная служебная

деятельность и профессия ……………………………………………………. 41

5. Муниципальная служба как профессиональная деятельность …… 66

6. Муниципальная служба как правовой и социальный статус …….. 73

7. Общий характер государственной и муниципальной службы …… 84

8. Профессиональная этика и противодействие коррупции

на государственной и муниципальной службе ……………………… 98

Словарь терминов ………………………………………………………131

Библиографический список ……………………………………………143

В в е д е н и е

В пособии анализируется государственная гражданская служба (или, иначе говоря, государственная бюрократия), которая была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знание различных аспектов ее построения и функционирования, особенностей и тенденций развития необходимо широкому кругу образованных людей, квалифицированным специалистам, способным к инновационной деятельности, перманентному профессиональному совершенствованию в условиях быстро меняющегося мира.

Кроме того, исследуются теоретические основы муниципальной службы, ее сущность, нормативная правовая база, основные принципы, кадровое обеспечение. Большое внимание уделено анализу организации муниципальной службы, ее взаимодействию с государственной гражданской службой.

Издание адресовано студентам, аспирантам высших учебных заведений, обучающимся по направлению 081100.62 «Государственное и муниципальное управление» (бакалавриат), слушателей системы дополнительного профессионального образования, а также для государственных гражданских и муниципальных служащих

1.Предистория российского чиновничества

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет.

От дружинной «администрации» к дворянской

В Древней Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Западный институт вассалитета хотя и предполагал неравноправие сторон, но включал понятие свободы. Вольный сеньор на оскорбление со стороны короля имел право ответить объявлением войны. Подданные западноевропейских монархов имели привилегии, а сам король был лишь «первым из дворян». Он мог, например, распорядиться жизнью и смертью дворянина, но не мог его ударить. Вассальные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых была связана взаимными правами и обязанностями. Такой ж тип отношений складывался и в Киевской Руси.

Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину — вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе (дружинники жили или на княжеском дворе, или компактно в специальных поселениях). Дружина делилась на две части. Наиболее опытные и авторитетные воины составляли «большую», или «переднюю», дружину, которая имела значительное влияние на великого князя и его политику. Младшая, или «молодшая», дружина была составлена из отроков, детей боярских. Боярских и княжеских сыновей уже в трехлетнем возрасте сажали на коня, а с 12 лет они участвовали в военных походах. Таким образом, младшая дружина была своеобразной школой подготовки великокняжеских служащих. Как правило, дружинники были из числа знатных бояр, но многие имели простое происхождение и на службе князю доказали свою преданность и воинскую доблесть.

Дружинники служили князю опорой, им отводились наиболее почетные и ответственные должности: воевод, тысяцких, сотских и т. д. В XI-XII веках многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирниками), писцами. Весь обиход от княжеского дворца до границ княжества находился под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. Самый приближенный к князю дружинник имел чин огнищанина. Так первоначально назывался младший дружинник, который являлся хранителем огня. Но в XI-XII веках этот скромный чин приобрел совсем другое значение — старший дружинник, ближайший советник князя. Как правило, он был из знатных бояр. Княжий муж — так его еще называли. Дружинники участвовали в заседаниях совещательного органа при великом князе, который получил название Боярская дума (в нее входили также земские бояре — родоплеменная знать, а иногда и митрополит). Князь совещался («думал») с дружиной и принимал решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей, городов и по другим вопросам.

В соответствии с нормами «Краткой Русской правды» дружинники пользовались привилегиями как «лучшие люди». За убийство огнищанина полагалась двойная вира (двойной штраф — 80 гривен вместо 40, которые взимались за убийство простого свободного человека). Существовала своеобразная дружинная идеология, зафиксированная в летописях, древнем эпосе (в «Слове о полку Игореве» и др.). Главные принципы ее состояли в следующем. Князь обязан любить свою дружину, одаривать ее членов, устраивать пиры, которые символизировали единение князя и дружины. Дружинники же стремились своими подвигами прославить князя, а себе добиться чести. В реальности взаимоотношения князя и его дружины были сложными, нередко возникали противоречия и даже противостояние. Известны случаи, когда некоторых князей покидали их дружины, оставив в трудное время на произвол судьбы.

Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и пр. Главные средства на содержание дружина получала в виде военной добычи, но дружинники постепенно обрастали собственностью. С XII века им давались волости в «кормление» и управление. По мере приобщения к собственности для старших дружинников все большее значение приобретала хозяйственная деятельность, они покидали князя. Их место заняла младшая дружина, которая приобрела большое значение и влияние.

Местное управление было в руках местных князей и их администрации — посадник в городах, волостель в сельской местности. Местные, князья разных племен превратились в вассалов великого князя и обладали большими правами, даже. участвовали во внешнеполитических акциях. Княгиню Ольгу, например, в Константинополь сопровождали послы от земель, которые участвовали в составлении договора с Византией. По мере укрепления государства традиционные племенные границы постепенно стирались. Низшими административными работниками являлись биричи, которые объявляли княжеские указы, собирали подати, вызывали ответчиков в суд и т. д. За свою работу все эти должностные лица на местах получали «корм» за счет специальных сборов с населения. Так складывалась система кормлений.

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных военных слуг (служащих). В конце XII века на смену дружинной организации управления пришла иная, основу которой составляло дворянство. В период раздробленности каждое княжество, земля представляли собой суверенное политическое образование. В состав княжеской и вотчинной администрации, составлявшей в совокупности «княжий двор» — аппарат управления, входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники (глава местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т. д.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные — дворяне (люди княжеского двора). Материальное обеспечение их осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления («кормления») или же пожалованием земель в вотчину (наследственная собственность).

Республиканская администрация

В Новгородской земле с 1136 г. был особый политический строй — республика. Должностные лица были выборными: посадник — административное управление, тысяцкий — руководитель ополчения (в мирное время он возглавлял суд по торговым делам, который тоже был выборным, осуществлял контроль за налоговой системой), старосты районов города (концов). Должностные лица избирались из самых влиятельных бояр. За всю историю Новгородской республики должности посадника, тысяцкого, а также кончанских старост (старост районов города) занимали представители 30-40 боярских фамилий (300 «золотых поясов») — элита Новгородской земли. Князь приглашался для выполнения определенных функций (военных, судебных (но вместе с посадником), на его имя шла дань и т. д.). Несмотря на то, что все высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу существования Великого Новгорода усиливались олигархические тенденции, выборность должностных лиц формировала иную, чем в других русских землях, культуру управления. Новгородская республика просуществовала до 1478 г. Сходная система управления, правда в течение менее продолжительного времени (с XIV в. до 1510 г.), существовала в Псковской земле.

«Государева служба» в Московском государстве

С татаро-монгольским нашествием Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды, однако управление сохранилось в руках русских князей, хотя наследственность в передаче власти была утеряна (князей назначали ханы с помощью ярлыков — специальных грамот). Отношения зависимости, гнета, разрушение в результате нашествия значительной части хозяйственного и культурного потенциала, гибель людей, тяжелая дань и повинности — все это истощало русские земли, создавало тяжелую в целом ситуацию в княжествах.

Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государственных служащих произошло со становлением централизованного русского государства (XV-XVII века) и формированием самодержавия (царства). Общественная система в период Московского государства строилась на принципах подданства — как на Востоке, а не вассалитета — как в Древней Руси. К концу XV века произошла сакрализация власти на основе православных постулатов. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Формула из послания апостола Павла отражала эту ситуацию: «Всякая душа да будет покорна высшим властям; ибо нет власти не от Бога, существующие же власти от Бога установлены. Посему противящийся власти противится Божию установлению». Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, ставила его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти рассматривались как выступление против Бога. Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным. Барон Сигизмунд дер Герберштейн (1486-1566), дважды (в 1517 и в 1526 гг.) побывавший в России в качестве посланца от двора Священной Германской империи, так писал о своих впечатлениях: «Из советников, которых он (Василий III) имеет, ни один не пользуется таким значением, чтобы осмелиться разногласить с ним или дать ему отпор в каком-нибудь деле. Они открыто заявляют, что воля государя есть воля божья и что ни сделает государь, он делает по воле божьей».

Вассалитет, утвердившийся в русских землях в древности, постепенно был ликвидирован. Князья и бояре лишились иммунитета (права осуществлять некоторые властные функции на местах, иметь соответствующие вооруженные силы, местный суд, право сбора налогов), было отменено право вассала менять сюзерена. Право отъезда (смена сюзерена), опиравшееся на многовековую традицию, было уничтожено не законодательным путем, а практикой государевых опал и крестоцеловальных записей. Князья, заподозренные в намерении покинуть Россию (перейти на службу к литовским князьям и т. п.), под клятвой обещали верно служить государю и выставляли многочисленных поручителей.

Впрочем, по инерции некоторые элементы неавторитарного правления, коллегиальность определенное время еще сохранялись. В XV веке все дела князь еще решал совместно с думой. Великие бояре, так называли думцев, не были послушными и безгласными исполнителями воли князя. Дворянин И. Берсень-Беклемишев, сделавший придворную карьеру, вспоминал на склоне лет, что Иван III любил и приближал к себе тех, кто ему возражал: «Против себя стречу любил и тех жаловал, которые против его говаривали». Однако в XVI веке многое изменилось. Великий князь, недовольный какими-либо действиями члена думы, как бы он ни был знатен и родовит, мог казнить его или заточить в монастырь, конфисковать имения и т. п. в любой момент. Тот же И. Берсень-Беклемишев с осуждением говорил, что Василий III не проявляет уважения к старине, все дела делает не с Боярской думой, а с избранными советниками в личной канцелярии.

Высший слой «служилых людей» формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В XIV-XV веках в процессе становления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого госаппарата, а затем как объединения высших государственных служащих. Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства, до начала XVIII века. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций).

Формируется сложная иерархия чинов в Московском государстве. Конюший становится старшим боярином. Окольничий первоначально занимался организацией переговоров с иностранными послами, сопровождал князя во время переездов и т. д. В XIV-XV веках этот чип превратился в один из важных государственных чинов. Имевшие чин окольничего входили в Боярскую думу, из их числа назначались начальники приказов. В иерархии окольничий следовал сразу за боярами. Множество должностей было связано с ритуалом царского двора. Спальники находились в подчинении постельничего, дежурили в комнате государя, раздевали его, сопровождали во время поездок. Обычно спальниками были молодые люди знатного происхождения. Чашник ведал погребами, прислугой, отвечал за праздничные обеды и т. д. Стольник обслуживал князя за обедом. Сокольничий заведовал царской охотой. В этих должностях больше всего ценилась близость к властвующей особе. Они считались особенно почетными. Стольники на первый взгляд занимались не очень престижной работой. Однако на самом деле они были государственными служащими высокого ранга, близкими к царю, и часто назначались воеводами.

В Государев двор до конца XVI века по особым спискам входили служилые князья и представители княжеских территориальных корпораций. Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. Представителями власти великого князя, а затем царя на местах стали наместники в крупных землях (часто ими были бывшие удельные князья или дети великого князя) и воеводы в волостях, уездах. Они были полными хозяевами подвластных территорий. Так, боярин Я. Захарьин-Кошкин, назначенный наместником Новгорода после его падения, устроил грандиозный разгром и грабеж города под видом искоренения измены. Он облагал жителей штрафами, ставил на правеж. Попытка новгородцев обратиться к Ивану III ничего не дала, он занял сторону Захарьина. Наместничество и воеводство держались на кормлениях — системе содержания и материального поощрения государственной бюрократии, занятой в органах управления на местах в период становления Московского государства. Наместник или воевода получал не жалованье, а «корм», т. е. все необходимое для жизни (безбедной жизни!), от местного населения. Кормленщик получал «корм» на год-два, редко на более длительный срок. Обычно 2-3 раза в год население поставляло наместнику хлеб, мясо, фураж и прочее. Он управлял территорией, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможности для грабежа населения. В середине XVI века кормления были отменены. Со второй половины XVI века члену Государева двора полагались определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Члены Двора имели исключительное право владения подмосковными поместьями.

Государственные служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели два признака: 1) древность рода (некоторые родовые корпорации вели свою историю с IX-Х веков); 2) знатность рода, которая определялась принадлежностью к княжеским фамилиям. В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью. Большинство в боярстве принадлежало к титулованным княжеским родам, которые потеряли свои великокняжеские и удельные столы, принадлежавшие им в период раздробленности, и перешли на службу к московскому великому князю. За малым исключением это были ветви древнего рода Рюриковичей и литовского великокняжеского рода Гедеминовичей (к примеру, князья Шуйские, Долгорукие, Одоевские — Рюриковичи; князья Мстиславские, Хованские, Голицыны — Гедеминовичи). Титулованное боярство занимало все высшие должности в государственном управлении. Оно рассматривало это как свое наследственное право. Среди титулованного боярства, т. е. на самом верху социальной лестницы, из нетитулованного удержались только Захарьины (Кобылины-Кошкины, позднее за этим родом закрепилась фамилия Романовы). Захарьины не являлись ни древним родом (Романовы ведут свой род с XII века от Андрея Кобылы, который пришел в Москву то ли из Литвы, то ли из Пруссии), ни знатным, но заняли видное положение благодаря тонкой политике и родственным связям. Нетитулованные роды составляли как бы нижний слой боярства и занимали в госаппарате посты второго ряда.

Постепенно высший слой «государевых слуг» сформировался в самостоятельную сословную корпорацию — дворянство. Термин «дворяне», т. е. люди из двора, обязанные князьям военной или другой службой, известен с XII века. В XIII-XIV веках дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (а не собственности). В XV веке поместный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих. В зависимости от уровня службы (статьи) полагалось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами, которые обрабатывали землю на условиях барщины.

Присоединение удельных княжеств и республик сопровождалось созданием государственного фонда земель за счет конфискации части вотчинных и общинных земель. Например, присоединение Ярославского княжества сопровождалось описью земель. По летописи, руководил переписью некто Иван Агафонов и проводил это с пользой для государства: «…у кого село добро, ин отнял, а у кого деревня добра, ин отнял да описал на великого князя, а кто будет сам добр, боярин или сын боярский, ин его самого записал». «Добрые» бояре и дети боярские — это те, кто был записан на государеву службу, у неслужилых села и деревеньки отписывались в казну.

Ростовские князья решили эту проблему более выгодно для себя. В 1474 г. летописец записал, что они продали Ивану III «половину Ростова». Иначе говоря, казна предоставила князьям выкуп за половину земель. В Новгороде после падения республики была конфискована основная масса земель, принадлежавших частным собственникам. Экспроприация позволила сосредоточить в руках государства огромные материальные ресурсы, и в результате был создан фонд государственных земель в центральных районах, который и стал основой поместной системы. С XVI века дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял внутреннюю иерархию боярства (знатные — верх, менее знатные — низ). Дворяне постепенно вбирали в свой состав переходящих на госслужбу из высшего сословия (боярство) и из средних (городовые дворяне). Главной для дворян была военная служба. Каждый дворянин, получивший от государства поместье, был обязан по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно», т. е. быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. Дворянская конница составляла главную военную силу Московского государства в XV-XVII веках. В XVI веке обязанность служить государству распространилась не только на дворян, но на всех владельцев земель независимо от вида землевладения (вотчинное или поместное). Вотчинники (бояре и дети боярские) и дворяне обязывались выставлять определенное число экипированных и вооруженных людей в зависимости от размеров земельных угодий.

Местничество

Права аристократических родов занимать определенные места на государственной службе регулировались традиционной иерархией родов и обычаем местничества. В случае их нарушения бояре и дворяне вступали в споры, тяжбы, добиваясь безусловного следования традиции. Каждому роду было четко определено его место — разряд с записью в разрядных книгах. Специальный Разрядный приказ ведал делами служилых людей, назначениями, выдачей жалованья за службу, вел разрядные книги и т. д. Разрядные книги велись погодно. В 1556 г. была составлена официальная разрядная книга — Государев разряд, который восходил к 1475 г. Росписи обязанностей и их персональных исполнителей составлялись по каждому поводу и событию в жизни государства или царского двора с учетом старшинства и первенства родовых корпораций знати. В случае войн составлялись росписи, кто на какие должности, в какие полки, на каких условиях назначается. Тот же процесс предшествовал царским свадьбам, похоронам, торжественным обедам, приемам послов и т. д.

Часто возникали споры из-за старшинства или первенства родов, порой по пустяковому поводу, который рассматривался как оскорбление родовой чести. Приведем один пример. В 1578 г. в правление Ивана IV Б. Годунов и князь И. Сицкий по росписи были назначены стоять у государева стола во время праздничного обеда по случаю Рождества Христова. Князю такое назначение Б. Годунова показалось умалением его родовой чести, и он подал в суд на Бориса. Годунов в свою очередь принес в суд челобитную, в которой толково, со знанием истории родов и назначений, доказывал, что на протяжении нескольких поколений род Годуновых был выше рода Сицких. Для проверки сведений царь сделал запрос в Разрядный приказ, и дьяк Василий Щелкалов сведения Бориса подтвердил. В последующем историки докопались, что Годунов в своей челобитной слукавил, надеясь на то, что Сицкий не очень разбирается в истории родов и назначений, и оказался прав. Дьяк же, видимо, не захотел раскрывать истину и подыграл царскому родственнику — шурину сына Ивана Грозного. Борис, выиграв спор, получил «правую грамоту», которая утверждала первенство Годуновых не только перед Сицкими, но и перед находившимися с ними в родстве Телепневыми, Овцыными, Елецкими.

Большое значение при занятии должностей имели родственные связи и система продвижения целых семейных кланов. Это обусловливалось сохранением и большой ролью в управлении родовых корпораций знати. Яркий пример — возвышение рода Годуновых и венчание на царство Бориса в 1598 г. Начало этому возвышению положил дядя Бориса Дмитрий Иванович, который с 1567 по 1573 г. был царским постельничим. Должность постельничего была особой. В его обязанности входило организовывать спокойный сон государя, следить за опрятностью постельного белья, обеспечивать охрану покоев в ночное время и т. д. Таким образом, постельничий был очень, можно сказать, интимно близок к царю, и в этой должности мог быть только человек, пользовавшийся полным доверием. Благодаря близости дяди к государю началась придворная карьера Б. Годунова. Но настоящий взлет произошел после женитьбы царевича Федора на сестре Бориса Ирине. Все Годуновы получили в связи с этим повышение по службе и вошли в состав двора Федора. Дядя стал боярином, Борис получил должность кравчего, троюродный брат Степан Васильевич стал окольничим и т. д. Есть предположения, что одновременно Годуновы входили в особый Государев двор Ивана IV. После воцарения Федора Ивановича в 1584 г. родовая корпорация Годуновых превратилась в главную опору трона. Дядя Бориса Дмитрий Иванович стал наиболее влиятельным боярином в Думе и доверенным лицом царицы Ирины. Борис получил чин конюшего (старшего боярина), но занял место ниже дяди. Григорий Васильевич Годунов стал дворецким, приняв управление всем царским имуществом. Степану Васильевичу Годунову стали поручаться важные дипломатические дела. Иван Васильевич возглавил Разрядный приказ. Все три брата вместе с дальним родственником Б.Ю. Сабуровым получили боярские чины. При дворе оказалось и множество других Годуновых и Сабуровых. Возвышение Годуновых проложило Борису дорогу к царскому престолу, когда иссякла московская ветвь рода Рюриковичей (у Федора Ивановича не было детей). Этот пример ярко характеризует роль родственных связей в занятии государственных должностей.

Права родов занимать государственные должности негативно сказывались на эффективности управленческой деятельности, качестве корпуса чиновников. Б. Годунов, став царем, попытался ограничить местничество, права родов на занятие должностей. В 1601 г. он собрал Освященный (церковный) собор и Боярскую думу и объявил, что из-за своеволия бояр, не желающих служить там, где им предписано, он не может успешно организовать оборону государства. Царя поддержал патриарх русской православной церкви Иов и стал упрекать бояр, что они делают «худо и оплошно». В итоге летняя военная служба 1601 г. была объявлена «без мест». В 1602 г. царь вновь объявил «службу «без мест», посылая служилых людей туда, куда считал нужным, без учета родовитости и заслуг предков. Новая система назначений по деловым качествам вызвала недовольство родовых корпораций. Непокорных сажали в тюрьму и даже понижали в звании. Однако Борис правил недолго. Высший слой государственной бюрократии формировался родовыми корпорациями знати на основе норм местничества вплоть до конца XVII века (своеобразная «родовая номенклатура»).

Государь и «государевы слуги»

При такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имели существенного значения. Более того, часто хорошие профессионалы имели печальную судьбу. Алексей Федорович Адашев, инициатор и организатор важных реформ в начале царствования Ивана IV, сделал блестящую карьеру благодаря способностям к государственной деятельности. Первоначально он занимал пост постельничего при молодом царе, но вскоре занял видное положение в государственном управлении, был введен в состав Боярской думы, получил чин окольничего. С конца 40-х годов XVI века Адашев руководил восточной политикой Московского государства, а с середины 50-х годов возглавил всю внешнеполитическую деятельность. Иван Грозный высоко ценил деятельность А. Адашева в период реформ: «Взял я тебя из низших и самых молодых людей. Слышал я о твоих добрых делах и теперь взыскал тебя выше меры твоей ради помощи душе моей» (1550 г.). Деятельность А. Адашева высоко оценивалась современниками и вошла в историю Московской Руси яркой страницей. Видный полководец А. Курбский так говорил о нем: «Адашев собирает к царю советников, мужей разумных и совершенных, в военных и земских вещах ко всему искусных». Однако по мере укрепления самодержавной власти Иван Грозный все меньше нуждался в инициативных людях. А. Адашев был отправлен в Ливонию. В 1560 г. умерла любимая жена Ивана Грозного Анастасия. Царь обвинил А. Адашева (наряду со своим духовником Сильвестром) в отравлении царицы. Он был осужден, заключен в темницу, где и умер в 1561 г. Иван Грозный уже иначе говорил о нем: «Собака Адашев был поднят из гноища полновластным государем» (1570 г.). Такова была судьба многих ярких людей, которые хотели проявить себя на службе Отечеству.

Помимо материального содержания за службу давались и награды. Высшим орденом в XVI веке был Золотой португал (в виде золотой португальской монеты). Летом 1561 г. под стенами Москвы показались войска крымского хана Казы-Гирея. Хан не решился напасть на город и ушел без боя, но за организацию обороны Москвы последовали награды. Золотым португалом были награждены Ф. Мстиславский, главный воевода объединенного войска, и Б. Годунов, второй по росписи воевода. В качестве награды жаловали также дорогие шубы, кубки золотые и серебряные, денежные суммы. Так, те же Мстиславский и Годунов помимо ордена получили по дорогой шубе из большой казны, по кубку ценой 12 гривен и по золотой гривне (шейное украшение).

Смута начала XVII века, в которой дворянство принимало активное участие, показала, что в государственной службе необходимы изменения. В государственном управлении появились элементы светскости. Царь Алексей Михайлович попытался опереться на лучшую часть государственных служащих, выдвигал умных, сведущих людей независимо от их происхождения. В его царствование выдвинулась целая плеяда талантливых государственных деятелей: Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. Роль местнических законов несколько ослабла. В то же время государственная «бюрократия» выросла в числе. Если в 1640 г. служилых людей в центральном аппарате насчитывалось 1611 человек, то через пятьдесят лет — в 1690 г. — уже 4657 человек. Это почти трехкратное увеличение.

Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Подьячие Тайного приказа сопровождали бояр-послов за границу, следя за точным соблюдением инструкций, данных царем. Они ведали политическим сыском, расследовали дела о злоупотреблениях властью, волоките и т. д. Вот как описал Г. Котошихин деятельность этого Приказа: «Приказ тайных дел, а в нем сидит диак, да поьячих с 10 человек, и ведают они и делают дела всякие царские, тайные и явные, и в тот Приказ бояре и думные люди не входят и дел не ведают, кроме самого царя… А устроен тот Приказ при нынешнем царе для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали…».Тайный приказ подчинялся непосредственно царю. Через него самодержец сосредоточил в своих руках контроль за деятельностью государственных служащих сверху донизу. Положительным явилось и то, что во второй половине XVII века взаимоотношения власти и общества регламентировались светскими законами, закрепленными в Соборном уложении 1649 г. Однако этих изменений было недостаточно. Нужны были глубокие реформы государственной системы.

2. Формирование российского чиновничества в XIII-XIX веках

К середине XVI века в России завершилась государственно-политическая централизация. Огромное государство, территория которого за 125 лет централизации увеличилась более чем в 10 раз, не могло выполнять свои функции без достаточно налаженной системы деятельности центральных и местных учреждений и достаточно организованного и устойчивого управленческого аппарата.

К концу XV — к началу XVI вв. зарождается приказная система управления. Впервые слово «приказы» встречается в документах 1512 года. Большинство приказов размещалось в Кремле на Ивановской площади. Во главе приказа обычно был боярин и должность называлась судья. Образовалась особая прослойка «приказных людей», важнейшими звеньями которой были дьяки и подьячие. Существовали определенные требования к «приказным». При назначении на службу воеводы, судьи, дьяки и другие чины принимали присяги, они брали на себя обязательства ответственно и добросовестно относиться к «государеву делу», подходить к выполнению своих функций с позиций государственной пользы, не допускать казнокрадства и взяточничества, готовить документы на основе установленных правил и без «подделки», хранить государственную тайну.1

«Приказные», как правило, были из духовенства или купечества. Дворяне — аристократы относились к ним с пренебрежением, потому что почетом пользовались «войны», а не «писари». В то же время, влияние приказных людей было очень велико. Начальники центральных учреждений и правители на местах часто менялись и были мало осведомлены в системе делопроизводства, приказные же люди были более прочно связаны со своими должностями. Воеводы более занимались делами политическими, дьяки же осуществляли каждодневное, конкретное руководство, с уклоном в хозяйственные вопросы, и ведали всей документацией.

Судьям и дьякам подчинялись подьячие — старшие, средние и молодые. Старшие вместе с дьяками составляли документ; средние готовили тексты, наводили справки; младшие — осуществляли техническую работу по переписке набело. Труд младших в основном не оплачивался, и они жили главным образом за счет приношений. Тексты документов писались чернилами, гусиными перьями, на полосе бумаги 16-18 см, оборотная сторона предназначалась для адреса и рукоприкладства, документ выглядел в виде столбца. Место склейки листов скреплялось подписью дьяка, разделенной на слоги. Затем документ сворачивался в трубку, то есть свиток, который мог составлять несколько метров. К примеру, Соборное Уложение 1649 года составляло 309 метров.

Постепенно приказные люди становились землевладельцами, роднились со знатью.

Подьячие, как мы уже указывали, еще подразделялись на старых, средней статьи и молодых. Они получали жалование. Разница в жаловании была от 40 до 2 рублей. К окладам присоединялись добавочные раздачи поместий. На рубль оклада — 5 четвертей земли. В итоге боярин окольничий, как правило, это был руководитель приказа, получал до 1000 четвертей, дьяки — 250-400 четвертей. Если земля была не очень плодородной, то добавляли еще четверть. Если приказной отказывался от земли, то ему добавляли ½ оклада.1

Но жалование платилось крайне неравномерно. К примеру, подьячий Петербургского провинциального суда Алексей Федоров оказался плохим работником: пьянствовал, допускал дерзости, не приходил на службу. В наказание его били батогами и присудили вычесть из жалования 56 рублей, 12 алтын. Но судебный исполнитель доносил, что исполнить штрафные санкции никак невозможно, потому что он не получал денежного жалования два года.

Кроме того, в приказах существовала система официальных подношений — это почесть (предлагалась заранее для успешного продвижения дела; поминки — за конкретную работу, с целью ее ускорения. Не отказывали себе приказные и во взятках — посулах. Очевидно, это было распространено, потому что в правовых документах того периода появляются статьи уголовного права, наказывающие за посул. (Псковская судная грамота, ст. 48, Судебники 1497, 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года).

У дьяков и подьячих различного рода подношения иногда в 10 раз превышали их годовые денежные оклады.

Но они традиционно жаловались: «А человеченко я скудной. И на дворишке хоромишки нужные ветхие, в которых и прожить немочно; а также и погребишка нет, а мазанку строить за скудностью нечем».

Постепенно в среде чиновников происходила группировка по отраслям управления — делопроизводство, финансы, дипломатия и т.п.

Разветвление государственного аппарата влекло за собой увеличение количества служащих. Вместо 8-10 человек в XVI в. средними по размеру во второй половине XVII в. стали приказы со штатами в 30-40 человек. Шел активный количественный рост служащих управленческих учреждений, которые стали базой для возникновения в начале XVIII в. нового типа государственных служащих — чиновничества.

От приказного строя характерны так же определенные взаимосвязи и иерархия административных учреждений и должностных лиц.

Издание в 1722 году закона, вводившего «Табель о рангах» положило начало образованию в России чиновничества как особой группы, наделенной рядом прав и преимуществ.

Табель гражданских чинов (мы не касаемся здесь военного, морского и придворного) устанавливал 14 рангов, cooтвeтствовавших определенным должностям.

С введением Табеля занятие любой классной должности в системе государственных учреждений становилось невозможным, если данной лицо не являлось чиновником.

Для должностей, стоявших на самых низших ступенях служебной лестницы, игравших «техническую» роль — канцеляристов, подканцеляристов, копистов и т.д., создавался институт канцелярских служителей.

Институт канцелярских служителей являлся начальной ступенью чиновной службы, через которую проходила основная масса будущих чиновников. Продолжительность пребывания в ней определяло происхождение.

В целом же поступление на службу в гражданское ведомство определялось тремя условиями: сословным происхождением, возрастом, уровнем знаний.

По праву происхождения вступать на гражданскую службу разрешалось детям потомственных и личных дворян, детям священников и купцов I гильдии, детям чиновников и придворных служителей. Такое право существовало в XVIII веке, начиная с Петра I. Таким образом, слой чиновничества создавался как корпоративное сообщество между феодальной знатью и народом. А больше всего напрашивается вывод, что в лице чиновников был создан буфер между высшей властью и народом.

В XIX веке, в связи с быстрые ростом государственного аппарата численность чиновников за 50 лет (с 1796 г. по 1847 г.) возросла в 4 раза, а за 60 лет (1796-1857) — почти в 6 раз. Численность населения за этот период выросла в 2 раза. То есть, государственный аппарат в 1-ой половине XIX века рос почти в 3 раза быстрее, чем население. Императору Александру I пришлось расширять рамки поступающих на службу. Стали принимать также детей купцов II — III гильдий и разночинцев. Но, при этом, все имевшие право поступления на государственную службу начинали ее с должности канцеляриста (кроме тех, кто имел высшее образование) и они подразделялись на 4 разряда:

1- дети потомственных дворян;

2 — личных дворян, купцов 1 гильдии и духовенства;

3 — дети чиновников и купцов II — III гильдий;

4 – дeти «мeщaн» (разночинцы).

И для того, чтобы получить первый классный чин (XIV ранг) надо было прослужить: 1 категория — 2 года; 2-я — 4 года; 3-я — 5 лет; 4-я — 12 лет.

Затем для производства в чины из XIV ранга в XII, из XII в Х и из Х в IX устанавливалась выслуга по 3 года.

Производство из IX в VIII ранг для дворян осуществлялось через 4 года, для не дворян — через 12 лет. Переход на последующие ранги до VI требовал по 5 лет выслуги, а переход на V ранг, который в XIX веке давал право на потомственное дворянство, требовал особых условий:

а) чиновник должен иметь стаж не менее 10 лет, причем 2 года он замещал должность V ранга (статский советник);

б) требовался отзыв начальства, где указывались «личные заслуги» чиновника.1

Для производства в высшие чины никакого срока выслуги не устанавливалось, а «пожалование в оное зависело от высочайшего соизволения».

Таким образом, через выше указанные преобразования Александр I сумел расширить источник поступающих на государственную службу и оградить дворянство от «размывания» низшими по происхождению, так как по срокам выслуги представитель разночинства не мог дослужиться до V ранга физически.

Итак, в Табеле о рангах Петр I определил основные принципы, в соответствии с которыми осуществлялось служебное продвижение чиновников. В послепетровское время появился ряд принципов, которые стимулировали продвижение по службе, что соответственно отражалось и на уровне социального и материального содержания. Так, в качестве основания для производства в чины устанавливались:

— «усердие и похвальное отправление службы»;

— отличия, выразившиеся в подвигах и делах в интересах государства и освидетельствование об «особенных трудах и достоинствах чиновника».

Особенность порядка производства в чины за отличия состояла главным образом в сокращении срока службы в рамках соответствующих классов. К примеру, если общий порядок прохождения службы с 14 до 9 класса был 3 года, то при особых заслугах — 2 года.2

Следующее условие поступления на службу — это уровень знаний. До начала XIX века в России не было системы низшего, среднего и высшего образования. Основным видом образования было домашнее, в большинстве своем сводящееся к знанию грамматики и правил арифметики.

Конечно, когда все делопроизводству в государстве было письменным, уровень грамотности чиновников был намного выше всех других категорий населения, но назначение на должность зависело не от образования, а от сословного происхождения, опыта службы и близости к трону или к вышестоящему начальнику.

С 1804 г. в России создается система учебных учреждений всех уровней. 6 августа 1809 г. издается Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры (VIII ранг) и статские советники (V ранг)».1

По этому Указу, чтобы получить вышеуказанный чин, служащий должен был представить свидетельство из университетов, что он успешно сдал пять экзаменов особой комиссии, состоящей из ректора университета и трех профессоров, по «Наукам словесным», «Правоведению», «Наукам историческим», «Наукам математическим и физическим».2

Указ 6 августа 1809 г. вызвал ужас у чиновников и ненависть к М.М.Сперанскому, инициатору данного Указа

В обществе и среди чиновников разгорелись большие споры об этом Указе. К примеру, Н.М. Карамзин в одной из статей писал: «Непонятно, зачем секретарю Сената знать свойство оксилена и всех других газов; вице-губернатору — пифагорову фигуру, а надзирателю в доме умалишенных — римское право».

Кроме того, представители дворянства стали часто покупать свидетельства за деньги, а профессора брать взятки.

В 1834 году Указ 1809 года был отменен, и было опубликовано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе», подразделявшее всех чиновников по образованию на три разряда:

а) лиц с высшим образованием;

б) со средним образование;

в) лиц, окончивших низшие учебные заведения, либо получивших образование на дому. «Но последние могли приобрести права» разрядов «а» и «б», сдав соответствующие экзамены. Для каждой категории устанавливались различные сроки производства в чины.

Уровень образования мы также можем рассматривать как косвенный аспект социальных гарантий. В Положении о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) все чиновники подразделялись на лиц с высшим, средними, домашним образованием. Для каждого разряда устанавливались различные сроки производства в чины. К примеру, чиновники первого разряда (т.е. с высшим образованием) производились из 9 ранга в 8-й через 4 года, а не имевшие высшего образования через 10 лет.

Лица, окончившие средние учебные заведения (гимназии, реальные училища и духовные семинарии) с золотыми и серебряными медалями, при поступлении на службу сразу зачислялись в 14 ранг.

Согласно Университетского устава 1884 года, студенты, получившие на выпускных экзаменах диплом первой степени, при поступлении на службу утверждались в чине 10 ранга, второй степени — 12 ранга. Выпускники Александровского лицея могли начать службу в 9 ранге.

Особенно благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университетах ученые степени. По уставу о гражданской службе кандидаты наук становились чиновниками Х ранга, а со степенью доктора становились чиновниками высокого VIII ранга и приобретали права потомственного дворянства. Таким образом, мы можем отметить, что время пребывания в каждом классном чине было поставлено в зависимость от уровня образования, а это значит и уровень социальных гарантий.

Не обходилось и без исключений. К примеру, С.Ю. Витте имел чин 9 класса и работал в частной компании, однако это не помешало назначить его директорам департамента Министерства финансов и безо всякой выслуги присвоить 4 класс.

Несмотря на такой подход, общеобразовательный уровень чиновников был невысок. Из 4334 человек, определенных на государственную службу с 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г., 32% имели высшее образование, 15% — среднее и 52,5% обучались в уездных училищах или получили домашнее образование.

Еще труднее было определить качество образования. К примеру, общественно-политический журнал «Гражданин» в 1895 году давал далеко не лестную характеристику будущих чиновников, получивших специальное образование: «Познания их очень разнообразны: они знают каждого директора департамента по имени и отчеству, знают, кто из делопроизводителей имеет влияние, а кто не имеет; знают, за кем надо ухаживать, а кого можно в грош не ставить; знают, где есть расчет на движение и повышение, а где нет; знают весь чиновный мир сплетен и интриг.

В то же время серьезных знаний оказалось мало. Знаний русского государства и русской жизни — никаких; мышления об идеалах — ни намека, зато много самоуверенности и самодовольства. И они правы. Немного усердия и много медного лба, немного внимания и много ухаживания за начальством, и Россия получит из этих блестящих молодых людей начальников отделений, вице-директоров, директоров и т.д.».

Как тут не вспомнить гоголевского Чичикова, которому отец говорил: «Коли будешь угождать начальнику, то хоть и в науке не преуспеешь, и таланту бог не дал, все пойдет в ход и всех опередишь.

Поэтому на протяжении XIX века — начала XX века различные комиссии по вопросам государственной службы неоднократно ставили вопрос о необходимости повышения образовательного уровня чиновников, но, как правило, все предложения оставались на бумаге.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что государственная власть была заинтересована в том, чтобы чиновники имели высокий уровень образования, но реально эффективных мер по повышению этого уровня не существовало, также не было создано и системы повышения квалификации чиновников, не было специальных вузов, готовящих чиновников и т.д.

Становится очевидным, что главным критерием продвижения по службе оставалось происхождение, выслуга лет и протекционизм.

Соответственно и карьера чиновника так же зависела от этих аспектов и среди них, прежде всего, от протекционизма. Власть предержащие свято верили в свое, исключительное право продвигать подчиненных вверх по служебной лестнице, согласно собственному усмотрению. А те, кто стоял ниже в служебной иерархии, были убеждены, что для того, чтобы сделать карьеру, нужно понравиться начальнику.

В итоге, личная инициатива, способности, знания и умение государственного служащего мобилизовались не на совершенствовании своей профессиональной деятельности, а, в первую очередь, на угодничество и приспособленчество.

Начало действительной службы считалось с 16 лет. Лицо, поступающее на службу, должно быть поданным Российской империи. Иностранцы не допускались, за исключением ведомств народного просвещения, горного и почтово-телеграфного. Различия вероисповеданий и национальности не играли существенного значения. Исключением являлось недопущение на статскую службу евреев, не имеющих высшего образования. Чиновники, уволенные со службы по распоряжению государя за предосудительные поступки, не могли вновь поступить на службу без его разрешения. Чиновники, уволенные за «дурное поведение», могли быть восстановлены на ней не менее чем через два года и не иначе как по предъявлению свидетельств о добропорядочном поведении. Такие свидетельства для дворян подписывал губернский предводитель дворянства, для чиновников не из дворян — начальник местной полиции. Существовали временные ограничения для лиц, вышедших или исключенных из духовного звания (для священников — на двадцать лет, для дьяконов — на двенадцать). С введением в 1874 году всесословной воинской повинности, поступление на государственную службу оговаривалось предварительной службой в вооруженных силах.

В соответствии со статьей 156 Устава о службе «на канцелярские и другие должности во всех правительственных и общественных учреждениях, где места предоставляются по назначению начальства и по выборам, воспрещается прием женщин». Исключение было сделано для учебных, медицинских учреждений, почт и телеграфа, местных учреждений Государственного контроля, некоторых должностей в управлениях казенных железных дорог. Тем не менее, к концу 19 века на государственной службе находилось более 38 тысяч женщин.

Статья 705 Устава о службе перечисляла качества каждого лица, претендующего на должность: «1) здравый рассудок, 2) добрая воля в отправлении порученного, 3) человеколюбие, 4) верность к службе Его Императорского Величества, 5) усердие к общему добру, 6) радение о должности, 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток, 8) правый и равный суд всякому состоянию и 9) покровительство невинному и скорбящему».

Чиновники первых трех классов (должности членов Государственного Совета, сенаторы, члены Святейшего Синода, министры и главноуправляющие, равно как и их товарищи (заместители), члены комитета и совета министров, генерал-губернаторы и т.п.) назначались лично императором. Чиновники 4 класса (директора департаментов министерств, обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат, губернаторы) и некоторые чиновники 5 ранга (вице-губернаторы, управляющие казенными палатами и т.п.) назначались императором по представлению министров. Император утверждал городских голов Петербурга и Москвы, губернских предводителей дворянства и академиков, хотя они на эти должности избирались. Основную массу чиновников 5 и 6 рангов назначал министр соответствующего ведомства. Назначения на прочие должности от 7 до 14 рангов производились соответствующими начальниками.

При первом поступлении на службу чиновники обязаны были принести присягу главе государства. Также существовали специальные присяги отдельных ведомств.

Обязанности служащего сводились в основном к добровольному исполнению должности, верности монарху и подчинении начальству, соблюдение достоинства, не только в служебных отношениях, но и в частной жизни. В понятие верности монарху включалась охрана чиновниками его власти и прав, а также хранение вверенных ему на службе тайн.

Государственная служба сопрягалась с рядом ограничений. Например, запрещалось брать прямо или косвенно подряды на поставки в тех местах, где чиновник служит. Запрещалось состоять членами присутственных мест родственникам чинов присутствия.

Бездействие должностных лиц, равно как и превышение власти подвергались наказанию. Уголовному преследованию подлежали небрежное обращение с казенным имуществом, растрата или присвоение денежных сумм или имущества, служебные подлоги, взяточничество и вымогательство.

Проанализировав в целом основные тенденции формирования кадрового состава российских чиновников и мотивацию их служебного продвижения, нас, прежде всего, интересует вопрос о механизме их деятельности, как представителей власти, и эффективности их работы. При этом наш главный вопрос: «В чем причины негативного отношения общества к чиновничеству в дореволюционный период? В чем причины бюрократизации государственной службы?».

Первый всеобщий и лежащий в природе бюрократии недостаток тот, что чиновник — работник наемный. Он исполнял чуждую ему работу и почти всегда служил, чтобы снискать себе пропитание, он не был заинтересован в результатах работы, ибо получал зарплату независимо от ее успеха. К примеру, донесение анонимных агентов о работе некоторых губернаторов в середине XIX века. «Астраханский губернатор буквально не имел времени заниматься делами, так как утро посвящал молитве, обед в 12 часов и затем отдых до пяти; в 9 часов всегда ужин и потом покой». «Невоздержанность в употреблении хмельного отнимают у Саратовского губернатора способ для многого надзора за порядком в городе и для наблюдения за чинами, отчего вкрались многие злоупотребления». «Тамбовский губернатор Булгаков выстроил для себя в 30 верстах от города богатую дачу, учредил там обширный конный завод и водворился на постоянное жительство».1

Чиновник не был связан с народом, потому что не общался с ним и не от него получал власть и жалованье. Вопросы, которыми чиновник занимался, редко захватывали его, потому что он не избирал их предметом своих занятий, не от него зависела их постановка и их направление.

Проверить плоды своей деятельности чиновник не мог, потому что никогда их не видел, так как управление жизнью происходило из глубины присутствий и канцелярий из столицы. А если и видели результаты своего труда, то редко испытывали на себе его последствия.

Слабая инициативность, небрежное отношение к делу, бумаготворчество процветало среди российского чиновничества так же из-за мощной иерархии службы. Чиновник подчинялся своему начальнику и порой проводил в исполнение проекты, неясность которые была очевидна. Среди чиновничества сложился определенный кодекс поведения:

— «заучите выражение: ваше превосходительство и ваше сиятельство, с этих слов начинайте, этими словами кончайте фразу, когда вы обращаетесь к начальству»;

— «кланяйтесь начальству вашему тем ниже, чем выше стоит чиноначалия»;

— «не надейтесь только на способности свои, сколько на протекцию»;

— «никогда не делайте того, что нужно делать, а делайте то, что желает высшее начальство»;

— «откажитесь от собственного взгляда на вещи, усвойте себе взгляд начальников ваших, развивайте мысли начальников и постарайтесь даже почерк ваш сделать похожим на их почерк»;

— «если у вас есть предложение по усовершенствованию закона, — не старайтесь привести его в исполнение. Вы прослывете беспокойным и неудобным человеком».

Конечно, такие «нормы» порождали угодничество, превращали в традицию богатые именинные и юбилейные дары от подчиненных, вынуждали чиновников постоянно искать протекции. А также, что имело еще более опасные последствия, это в отчетах выдавать желаемое за действительное, показывать несуществующие достижения», утверждалась обстановка лжи, лицемерия и подхалимства. При этом государство активно поддерживало и закрепляло систему иерархии. К примеру, при Николае I каждый чиновник, в зависимости от ранга и ведомства, должен был носить свой особый выходной и парадный костюм, вводились особые обращения к чиновникам высшего ранга, специальные ордена. Так, к чиновникам V ранга должны были обращаться «ваше высокородие», к IV-III — «ваше превосходительство», к I-II рангам — «ваше высокопревосходительство».

Кроме того, расслоение чиновничества было еще и по территориальному принципу: столичная обособилась от провинциальной. Провинциал, безусловно, стоял ближе к жизни. Но местный чиновник не мог шагу ступить, не спросив разрешения центра. Государственные служащие, которые жили в провинции, «в глуши», для столичной бюрократии были лишь исполнителями. При этом широта взгляда, оригинальность идей, дальновидность считались привилегией столичной бюрократии, тогда как на самом деле подлинные сведения, статистические данные, правки и т.д. были в руках провинциальных чиновников.

Большую силу представляло и то, что финансы, кредиты были в руках центральных органов. Властный в своих губернских учреждениях губернатор бегал по столичным канцеляриям и кланялся, чтобы ему дали кредиты. Поэтому бюрократ из центра не только не слышал поперечного слова от провинциального коллеги, но и правды.

Итак, главный недостаток системы был в том, что государственные служащие были только слугой верховной власти. Отсюда полная беспринципность, отсутствие сознания долга перед народом и возможность укрыться за чужой спиной от ответа за свои деяния.

Но общество развивалось, и управлять страной становилось все труднее. Это приводило к росту влияния бюрократии, а так как корпорация государственных служащих была, прежде всего, озабочена только собственными интересами, то возникали такие моменты, когда интересы бюрократии расходились с интересами государства. В этом случае государственный аппарат выступал как крайне консервативная сила.

К примеру, правительство пыталось изменить политику в отношении государственных крестьян в 1837 году, и на местах создавались специальные управления со штатом чиновников, то чиновничество стало осуществлять такое «попечительство» над государственными крестьянами, что в Московской, Пермской, Волжской губерниях прошли бунты.

Увеличение штата чиновников привело к росту налогообложения, усилилось взяточничество и другие поборы. Таким образом, чиновнический аппарат извратил содержание реформы и загубил ее. Примерно также и по тем же причинам потерпела поражение аграрная реформа П.А.Столыпина и многие другие передовые начинания.

Важной особенностью государственной службы является также то, что чиновник не только «слуга власти», но и, занимая определенный пост, сам становился носителем власти. Он мог ускорить подготовку нужного документа, или, наоборот, его задержать, он мог дать разрешение, а мог его не дать. Все это приводило к большим злоупотреблениям.

Приведем лишь некоторые наиболее яркие примеры. Когда Николай I собрал сведения, кто из губернаторов не берет взяток, то оказалось только двое; Киевский губернатор И.И. Фундуклей и Ковенский, А.А.Радищев. На это Николай I заметил: «Фундуклей не берет взяток, потому что он очень богат, ну, а если не берет их Радищев, значит, он чересчур честен».1

Взятки брали почти все. Брали с лиц, находившихся в прямом подчинении (к примеру, губернаторы брали с исправников, полицмейстеров, городничих и т.д.), низшие чины брали взятки непосредственно с населения.

Широко была развита система казнокрадства. К примеру, председатель нижегородской казенной палаты П.В.Прутченко ежегодно в период весеннего половодья топил баржу с солью и соленые склады, но до этого соль уже давно была вывезена и продана.2

В 2003 году были опубликованы ведомости расходов на подкуп чиновников Пермского края с мая 1804 года по май 1853 года, которые велись по указанию князя Сергея Михайловича Голицына — предствителя древнего княжеского рода, члена Государственного совета. «Ударный труд чиновников» заключался в «расположении при взыскании межи», «полезное решение по жалобе», «полезное составление справки». При этом, если в начале 19 века преобладали подарки натурой. Так, генерал-губернатор Пермской губернии был известным сладкоежкой, поэтому ему дарили малиновое и смородиновое варенье, пастилу, лимоны, сахар. Его заместители брали все подряд: масло, муку, овес, сено. В денежном выражении за 1804-1805 годы было потрачено чуть более 3 тысяч рублей, но уже к середине века аппетиты чиновников значительно выросли и главным образом в денежном выражении. Так за 1840 год было выдано более 73 тысяч рублей. 40% взяток тратилось на судебных чиновников, за ними следовали землемеры и чиновники Пермского горного управления. «Пособия» князя Голицына были серьезным привеском к жалованию пермских чиновников. К примеру, к годовому окладу в 300 рублей уездный судья получал «на лапу» от 600 до 1000 рублей.3

А чиновники Саратовской губернии поступали намного проще: один из них обратился к директору винного завода со словами: «Удружите к предстоящему празднику ящик вина и я, при случае, не откажу».

В конце XIX века, с развитием капиталистических отношений, чиновники стали активно брать взятки с предпринимателей. Часто это было в форме участия представителей бюрократии в деятельности капиталистических предприятий, в получении большого числа акций, и т.д. 3 декабря 1884 года Александр III утвердил решение Комитета министров, запрещавшее участие руководящих чинов I-III рангов в руководящих органах капиталистического типа. Но этот закон легко обходили через участие подставных лиц.

3. Номенклатура и ее роль в системе советской власти

Великая Октябрьская революция (как любой другой социальный переворот) поставила вопрос о новых принципах государственной службы, о новых кадрах. Теоретический взгляд па эту проблему был разработан В. И. Лениным.

Он указывал, что советский государственный аппарат должен работать аккуратно, четко, быстро. Он отмечал, что руководящие кадры следует подбирать:

а) с точки зрения добросовестности;

б) с политической позиции;

в) знания дела;

г) администраторских способностей….

На государственную службу должны прийти передовые рабочие, элементы, действительно просвещенные, за которые можно поручиться, что они не возьмут на веру ничего, ни слова не скажут против совести; не побоятся никакой борьбы за достижение поставленной цели».

При этом большое внимание уделялось таким принципам госслужбы, как сочетание единоначалия и коллегиальности, персональная ответственность, обеспечение контроля и проверка исполнения, доступность для граждан государственных учреждений.

Одновременно во всех работах подчеркивалось, что подготовка новых советских государственных служащих — это длительная работа и необходимо учиться и учиться.

Реализация ленинских идей действительно могла коренным образом изменить систему государственной службы. Советский служащий мог стать профессионалом и реальным «слугой народа».

Но теория и практика, к сожалению, разошлись. Во-первых, в огромной России физически не было людей, отвечавших требованиям, которые выдвигал В. И. Ленин. Во-вторых, партия большевиков была вынуждена мириться с возвращением на службу старых чиновников, которые приносили в советские учреждения и старые принципы работы. В-третьих, большинство рабочих, на которых так надеялся В. И. Ленин, были вчерашними крестьянами с мелкобуржуазной психологией и очень низким образовательным и культурным уровнем. Это те, кто знал одни; государственная служба — это, прежде всего, «доходное место». Наконец, нашлось большое число «карьеристов», которые быстро усвоили, что достаточно заучить большевистские лозунги, проявить небольшую революционную активность — и можно занять какой-либо руководящий пост. Уже в начале 1920-х годов В.И. Ленин признает данные явления как факт. Он пишет о «нашествии того истинного русского человека, великорусского шовиниста, в сущности — подлеца и насильника, каким является типичный русский бюрократ… нужда в честных отчаянная», — констатирует В.И.Ленин.

«Самый худший у нас внутренний враг-бюрократ, — пишет он в 1922 г., — это коммунист, который сидит на ответственном посту и который пользуется всеобщим уважением, как человек добросовестный».

Была ли возможность исправить положение? На наш взгляд, такая альтернатива была. В условиях новой экономической политики предпринимались эффективные шаги по преодолению негативных явлений в системе государственной службы, по претворению в жизнь идей В.И.Ленина. К примеру, уровень заработной платы госслужащих был снижен до средней заработной платы рабочих. Несколько ниже, чем у рабочих, был минимум по карточкам (в начале 1920-х годов еще действовала система на некоторые виды товаров народного потребления и продуктов). У госслужащих была своя система разрядов (подобно Табели о рангах), и при переходе из разряда в разряд шло прибавление к заработной плате. Например, при переходе из восьмого в девятый разряд полагалась 50-процентная прибавка. Особенность оплаты труда заключалась также в том, что она регулировалась путем договорных отношений между профессиональными союзами и хозяйственными организациями. Наблюдался постоянный рост заработной платы госслужащих, хотя, конечно, этот заработок был значительно ниже дореволюционного. Но это был слишком краткий период и; как мы знаем, в конечном счете, страна пошла совсем по иному пути, где государственным служащим была отведена совсем другая роль.

талин очень быстро понял, что править в стране будет тот, кто овладеет государственным и партийным аппаратом. При этом Сталин, как в свое время Петр I, создавал аппарат, который должен был, прежде всего, выполнять указание высшей власти. В 1923 году он говорил «…необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществлять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные, и умеющие их проводить в жизнь». Во-вторых, будучи с 1922 года Генеральным секретарем ЦК, Сталин получил право вести учет и распределять партийные кадры по укомам, губкомам и обкомам.



Страницы: Первая | 1 | 2 | 3 | ... | Вперед → | Последняя | Весь текст