Формирование государственной политики развития городского рассел

На правах рукописи

СОЛОНЦОВ СЕРГЕЙ ЮРЬЕВИЧ

Формирование

государственной политики

развития городского расселения

в условиях реформирования

социальной сферы

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным

хозяйством (макроэкономика; региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора

экономических наук

Санкт-Петербург — 2008

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики»

Научный консультант — доктор философских наук, профессор

Малышевский Александр Федорович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Карпова Галина Алексеевна

доктор экономических наук, профессор

Назаров Павел Владимирович

доктор экономических наук, профессор

Рохчин Владимир Ефимович

Ведущая организация — Институт проблем региональной экономики РАН

Защита состоится «_18__» декабря 2008 г. в « » часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая 21, ауд. .

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан «___» ноября 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета В.И. Сигов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация национальной экономики объективно обусловливает изменения в структуре расселения, которые сопровождаются заметными преобразованиями пространственной организации населения и, соответственно, разрывами целостной совокупности системы социальных отношений. Это обстоятельство влечет за собой нарушения однопорядковости типов поселений и их дифференциацией по уровням социально-экономического положения. В этих условиях выделяются новые центры расселения, статус которых, в первую очередь, приобретают города, поскольку они являются необходимыми субъектами развития социальных отношений, обеспечивающими их воспроизводство.

В системе городского расселения между тем усиливается тенденция урбанизации, т.е. формирования крупных городов. Объективными предпосылками для ее развития выступают следующие факторы:

— усиление и усложнение непосредственных хозяйственно-экономических связей городов с окружающей территорией;

— рост прямого влияния крупных городов на социально-экономическое положение отдаленных территорий;

— усиление интеграционных процессов в расселении и др.

Последние обусловливают взаимосвязанность развития поселений различного типа, в частности, города и области, отрицательные последствия которого могут принимать следующие формы:

— хаотическое разрастание городской территории;

— неупорядоченное срастание городов; поглощение городами сельских поселений и т.п.

Усиление тенденции урбанизации — это объективный процесс. Однако совершенно очевидно, что рыночная трансформация российской экономики дала ему совершенно новый импульс к развитию. По данным Федеральной службы государственной статистики количество поселков городского типа и, соответственно, в них населения неуклонно сокращается. В частности, число таких поселков с численностью жителей до 3 тыс. чел. за последние десять лет уменьшилось почти на 40%, тогда как население в городах (от 0,5 млн. до 0,99 млн. чел.) за этот же период возросло примерно на 10%. Миграция населения при этом развивается по классическому образцу: «сельское поселение → малый или средний город → крупный город».

Государство не остается в стороне от процессов, происходящих в общенациональной системе расселения. Особое внимание при этом уделяется вопросам развития городов, одной из причин которых служит следующее положение. Высокая степень связности элементов социально-экономической системы города создает объективные предпосылки для проявления в нем феномена мультипликации, т.е. масштабного возведения в степень любой социальной проблемы или в иной терминологии — ее драматизации.

Необходимость государственного вмешательства в эти процессы вытекает из самой природы рыночных отношений. Проблема заключается в том, что в рыночных условиях хозяйствования зачастую отсутствуют действенные механизмы, способные защитить общественные интересы в целом и оградить общество от нежелательных последствий, в частности социальных, в будущем.

Государство принимает ряд усилий, направленных на ослабление отрицательных социальных последствий трансформации отечественной экономики, имеющих прямое отношение к структуре расселения. В частности оно отдает отчет тому, что одним из условий достижения этой цели выступает наличие у населения возможности трудоустройства. Вероятность настоящего действия в случае закрытия предприятий, размещенных на отдельной территории концентрированного проживания людей, на которых работало большинство или достаточно значительная часть экономически активного населения, и отсутствия у него возможностей для трудовой миграции в иную местность без поддержки государства крайне мала. В качестве одного из институциональных прецедентов, обусловливающего последнюю ситуацию, необходимо назвать планирование завершения в 2006-2010 годах ликвидации особо убыточных предприятий угольной отрасли, социальные последствия от которой предусмотрено сбалансировать переселением его работников.

Адекватным представляется государственный подход к такому переселению на основе следующих принципов:

— трудоустройство в другой местности в рамках реализации федеральной целевой программы;

— предложение трудоустройства в другой местности по направлению органов по вопросам занятости в случае отсутствия подходящей работы по месту жительства.

Между тем практика государственного регулирования городского и сельского расселения в условиях реформирования социальной сферы на основе этих принципов свидетельствует, что на пути его реализации имеет место ряд проблем экономического и психологического характера. Если первые обусловлены противоречием между масштабностью затрат и жесткими бюджетными ограничениями, то природа вторых определяется феноменом сопротивления граждан, нуждающихся в трудоустройстве, переменам, вследствие их нежелания менять установившийся уклад жизни.

В последнем контексте следует отметить, что социально-экономическая эффективность бюджетных расходов ставится государством во главу угла. Это требование объективно придает особую актуальность: поиску резервов экономии бюджетных средств, выделяемых на социальные нужды; обоснованию норм расходов на эти нужды; сокращению числа социальных реципиентов; использованию механизмов рыночного хозяйствования для производства общественных услуг; перераспределению социальной нагрузки в финансовом выражении между различными уровнями государственной власти и др. При этом оно означает, что реформирование социальной сферы сегодня выходит на новый этап.

Принципы государственного регулирования городского расселения сегодня в первую очередь определяются градостроительной политикой, которая обусловливает формализацию стратегии пространственной организации территории страны в рамках финансово-экономического обоснования реализации схемы территориального планирования РФ, которое заменило собой согласование Генеральной схемы расселения. Такой подход предоставляет городам больше самостоятельности в вопросе выбора путей своего развития. Однако он не снижает актуальности выработки комплексной государственной политики городского расселения, остроту которой придает декларация в концепции «Стратегии развития строительного комплекса РФ на перспективу до 2010 года» необходимости построения перспектив для каждого города.

Таким образом, рыночная трансформация экономики является важным фактором в вопросах интерпретации ее социальных последствий для городского расселения, а государственная политика его регулирования должна рассматриваться сквозь призму установления соответствующих требований к градостроительным решениям и управлению социальной инфраструктурой городов.

Исходя из этого, формулируется цель данного исследования — разработка научной методологии государственного регулирования развития городов в условиях рыночной трансформации экономики. Объектом исследования выступает государственная политика развития городского расселения. Предмет исследования составляет организационно-хозяйственный механизм государственного регулирования развития городов, направленный на реализацию мероприятий по повышению общественного благосостояния, улучшению качества жизни народа, обеспечению социально-политической стабильности, развитию социального партнерства и государственного патернализма.

Основная научная гипотеза, принятая нами в разработку, строится на том, что нормы государственной политики регулирования городского расселения должны базироваться на осознании специфики обеспечения устойчивости макроэкономической системы в условиях осуществления рыночных реформ путем предупреждения и снятия социальной напряженности.

Эта специфика, с одной, стороны определяется урбанизационной компонентой, а с другой – особенностью бюджетирования государственных услуг. Форма и содержание урбанизационного аспекта задается тем обстоятельством, что обусловленные им процессы обеспечивают формирование особой социальной среды в городах, причем последние интегрируют систему отношений, в том числе, социального характера, структурирование которой требует участия государства. Градостроительная сфера при этом не является единственной зоной ответственности государства, поскольку предметное содержание регулирования им городского расселения характеризуются достаточно широким пониманием вариативности стратегических решений. Бюджетный аспект, в свою очередь, обусловлен значимостью социально-экономической эффективности государственных услуг, При этом в качестве основополагающего принципа ее повышения выступает проведение реорганизации производства общественных услуг в направлении активизации задействования рыночных сил, нормирования государственных расходов на социальные нужды и усиления внимания к обоснованию их адресности. Реализация этой возможности связана с перераспределением социальной нагрузки между различными уровнями государственной власти, задействованием механизмов социального партнерства и государственного патернализма, экономией бюджетных средств в результате рационализации системы государственных закупок и управления городской социальной инфраструктурой, привлечением частного сектора к производству общественных услуг. Таким образом, имеется насущная необходимость качественно изменить подход к государственному регулированию развития городского расселения в условиях рыночной трансформации экономики.

Реализация принятой нами научной гипотезы предполагает решение комплекса задач теоретического, методологического и методического содержания:

— установить социальные предпосылки государственного регулирования экономики и исследовать их характер; выявить отличительные черты городского расселения в условиях рыночной трансформации экономики;

— определить приоритетные линии взаимосвязи между государственной социальной политикой и системой городского расселения, установить их адекватность реалиям рыночных реформ на современном этапе развития отечественной экономики;

— обосновать разграничение зон ответственности в сфере государственной политики, обеспечивающей реализацию функции регулирования городского расселения в условиях рыночной трансформации экономики;

— определить роль и параметры территориально-градостроительных факторов и социальных условий в системе детерминантов конкурентного преимущества городов, раскрыть организационно-экономические особенности и пределы влияния государства на их развитие;

— выявить потенциальные направления государственного регулирования городского расселения и выработать предложения по их реализации с учетом социальных последствий экономического развития;

— обосновать степень и формы изменений подходов государства к участию в производстве общественных услуг в городах; сформулировать методические рекомендации по обеспечению расширенного воспроизводства системы социальных отношений;

— раскрыть предметное содержание государственной поддержки градообразующих предприятий, установить границы их социальной ответственности и обосновать принципы перераспределения социальной нагрузки между этими предприятиями и государством;

— обосновать влияние эволюции государственных и частных секторов на социальное развитие городов; определить градацию степеней государственного патернализма и организационно-экономические регламенты взаимодействия бизнеса и государства в контексте развития городов;

— сформулировать содержательные аспекты государственной политики городского расселения и разработать систему организационных мер по ее реализации в обеспечение социального развития городов.

Постановка и решение задач определяют содержание диссертации. Структурно диссертация представлена четырьмя главами основного текста, введением, заключением и библиографическим списком.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Идеи исследования, выработанные в рамках принятой научной гипотезы, строятся на констатации того, что в процессе реформирования экономики и при сохранении национальной специфики государства отчетливо прослеживается целый ряд инвариантных для всех стран тенденций: уход государства в полной или частичной степени из многих сфер хозяйственной деятельности; рост концентрации его ресурсов и усилий в тех областях, которые априори выпадают из сферы рыночных отношений, в частности на производстве чистых общественных благ или услуг, обладающими сильными внешними эффектами. К числу последних относятся сферы науки, образования, здравоохранения, культуры и искусства; социальная и производственная (обеспечивающая создание общих условий) инфраструктуры.

Несмотря на приватизацию и дерегулирование экономики, крупномасштабное разгосударствление в ряде отраслей невозможно. Одной из причин этого обстоятельства является отсутствие надежной и сопоставимой статистической информации, позволяющей производить оценку производительности государственных расходов, Однако истинные корни этого феномена следует искать в природе эволюции рыночных отношений. В частности, несоответствие реформ институциональным, социальным и др. императивам, с которыми связано эффективное функционирование частных рынков, влечет за собой отрицательные социальные последствия, возникновение которых обусловливает вмешательство государства в экономику. В то же время по мере развития рыночных отношений происходят перемены в структуре потребностей общества, которые предопределяют переход к социально-ориентированному экономическому развитию, что, соответственно, также приводит к активизации государственного хозяйствования. Аналогичный шаг, кроме того, сегодня мотивирован глобализацией, которая интенсифицирует движение трудовых миграционных потоков, отчасти размывая сложившиеся территориальные системы социальных отношений в ряде стран.

Между эффективностью государственных социальных решений и их справедливостью по отношению к индивидууму существует конкурентная связь, природа которой характеризуется следующими положениями. Во-первых, перераспределение государством ресурсов не должно подрывать эффективную собственность, а платежи и трансферты, осуществляемые в рамках государственной помощи, должны производиться без искажений. Однако на практике это условие не выполняется. Во-вторых, если допустить, что социальные решения должны основываться на благосостоянии индивидуума и что индивидуумы лучше, чем государство осознают свои потребности, то справедливость этих решений обеспечивается на основе принципа Парето без вмешательства государства. Общественные механизмы распределения ресурсов между тем не могут реализовать этот принцип, вследствие различий взглядов избирателей и их выборных представителей, сложности выявления предпочтений индивидуумов и их агрегирования, согласования различных точек зрения и др. Следует отметить, что игнорирование вторичных последствий социальных решений для всех групп общества является типичной ошибкой государственного регулирования экономики.

Усиление социальной составляющей в политике государственного регулирования экономики обусловливает масштабность общественного сектора, и, соответственно, значительные потребности в ресурсном обеспечении социальных нужд, вследствие этого на первый план выходит проблема повышения эффективности расходования бюджетных средств. Решение этой проблемы в первую очередь предполагает поиск многоплановых мер, направленных на совершенствование государственного хозяйствования, поскольку система социальной регуляции должна достичь того уровня зрелости, который предполагает переход от простого взаимодействия обособленных субъектов к глубокому взаимопроникновению их интересов.

Потенциал применения рыночных механизмов в целях повышения эффективности общественного сектора, прежде всего, раскрывается в сфере его взаимодействия с частными структурами по линии реализации хозяйственных сделок по рыночной модели купли-продажи товаров или предоставления услуг. При этом за рубежом расширяется практика сопоставления затрат и результатов государственных учреждений с показателями деятельности аналогичных или близких по назначению частных структур.

Государственные контракты с частным сектором широко применяются при размещении заказов на поставку товаров, предоставление услуг коллективного характера и выполнение работ, В последние годы эта система приобретает новые черты и новое качество. В частности она развивается за счет других типов хозяйственных отношений: контракты на управление, договоры аренды государственного имущества, франчайзинговые договора, долгосрочные концессий и т.п. К числу наиболее существенных изменений в государственном контрактном механизме относится усиление внимания к стандартизации общественных услуг. В РФ также существует аналогичная практика, которая связана с установлением минимальных государственных социальных стандартов. Их разработка является производной от социального порядка экономики, который характеризуется общественными стандартами оценки социальных целей: социальная справедливость, социальная защищенность, соблюдение прав личности и человеческого достоинства и др. Отличительные черты факторов, которые определяют масштабы такого социального порядка, и особенности их эволюции в диссертационной работе раскрываются.

Одним из следствий рыночной трансформации российской экономики является обострение социальных проблем на отдельных территориях, которые усугубляются интенсификацией урбанизационных процессов (табл.1). Последние влекут за собой формирование принципиально новой среды обитания – социально-экономического комплекса городского расселения, элементы которого отличаются исключительно высокой степенью связности: технологической, т.е. связности на основе единства разнообразных технологических систем, которые обеспечивают получение и регулирование информационных, энергетических и материально-вещественных потоков; психологической, т.е. связности возникающей при общении людей в процессе осуществления своей жизнедеятельности; информационной (коммуникативной), т.е. связности возникающей и широко распространяющуюся с развитием различных средств информатизации; экономической, т.е. связности, которая проявляется через систему экономических интересов, через потребности и способы их удовлетворения; организационной.

Таблица 1

Распределение городов по числу жителей

Число городов

Население (тыс. чел.)

2005

2006

2007

2005

2006

2007

Города — всего109910951095960399580895565из них с числом жителей, тыс. человек:

до 3

12

11

11

25

22

21

3 — 4,9

22

24

24

93

102

101

5 — 9,9

101

100

103

777

768

789

10 — 19,9

280

280

280

4122

4101

4102

20 — 49,9

357

356

356

11615

11611

11648

50 — 99,9

158

156

154

10831

10747

10672

100 — 499,9

135

134

132

28027

27987

27317

500 — 999,9

23

23

24

14968

14903

15360

1 млн. и более

11

11

11

25581

25567

25555

Специфика такой связности обусловливает объективные предпосылки для возникновения цепной реакции масштабирования последствий каких-либо сбоев или нарушений при предоставлении в городах общественных благ, где социальная ситуация и так несовершенна. В частности, по данным Федеральной службы государственной статистики более 60% населения проживающего в городах относится к группе малоимущих, т.е. тех, чьи доходы ниже прожиточного минимума. При этом около 50% такого населения входит в группу крайне бедного населения, т.е. в группу с доходом в два и более раза ниже прожиточного минимума (табл.2). Наиболее негативная тенденция в этом контексте имеет место в городах с численностью населения от 0,25 до 0,5 млн. чел., где в последние годы размеры группы малоимущего населения стали возрастать. Аналогичная тенденция наблюдается и в отношении малоимущих домохозяйств. Отличие состоит лишь в том, что рост их числа в последние годы наблюдается в городах с численностью населения от 0,05 — 0,1 и 0,1 — 0,25 млн. чел.

Таблица 2

Распределение в городах малоимущих домашних хозяйств

по основным категориям, %

Малоимущие

Крайне бедные

2004

2005

2006

2004

2005

2006

Проживающие в городах — всего63,962,461,750,149,648,4с численностью населения, человек:

свыше 1 млн.

14,3

11,9

11,8

6,4

6,1

5,5

от 250 тыс. до 1 млн.

16,9

17,6

15,8

10,5

11,1

9,2

от 100 до 250 тыс.

9,6

10,7

11,5

7,8

9,2

9,6

от 50 до 100 тыс.

7,6

7,0

7,6

7,8

6,4

7,8

менее 50 тыс.

15,5

15,3



Страницы: 1 | 2 | Весь текст