Финансовое обеспечение реализации полномочий местного самоуправл

На правах рукописи

Козлов Никита Игоревич

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Орел – 2012

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс»

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор

Давыдова Лариса Владимировна

Официальные оппоненты:

Романова Людмила Ефимовна

доктор экономических наук, профессор, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тульский государственный университет», кафедра «Финансы и менеджмент»

Плахов Артем Владимирович

кандидат экономических наук, доцент, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» Орловский филиал, кафедра экономики и финансов, доцент

Ведущая организация

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Юго-Западный государственный университет»

Защита состоится 1 декабря 2012 г. в 12 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д.212.182.04 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс» по адресу: 302020, г.Орел, Наугорское шоссе, д. 29, аудитория 212.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс» по адресу: 302020, г.Орел, Наугорское шоссе, д. 29, аудитория 184.

Автореферат разослан «26» октября 2012г. в 1300. Объявление о защите диссертации и автореферат диссертации «26» октября 2012г. размещены на официальном сайте Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс»: www.gu-unpk.ru и направлены для размещения в сети Интернет Министерством образования и науки Российской Федерации по адресу: [email protected]

Ученый секретарь совета Коростелкина И.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях проблема формирования эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне и ее реализации на практике приобретает особую значимость, поскольку финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при финансовом благополучии ее многочисленных территорий. Эффективная бюджетная политика в регионах и на местах позволит на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации.

Принятие федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ вносит существенные изменения в механизм распределения полномочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы, что неизбежно отразится на финансовом состоянии муниципальных образований. Ключевой идеей реформы местного самоуправления в России стало представление о необходимости предельно четкого разделения полномочий между уровнями власти (федеральным, региональным и местным). При этом принцип разделения полномочий в Законе трансформируется в концепцию наделения местного самоуправления государственными полномочиями, а сама передача государственных полномочий органам местного самоуправления становится инструментом государственной централизации. Реформа местного самоуправления, активно проводимая в современных условиях, оказывает прямое влияние на состояние муниципальных образований. Происходит трансформация экономики муниципальных образований, усиливается значение местного самоуправления в жизнедеятельности соответствующих территорий, экономическая самостоятельность становится главным условием реализации новой роли российских городов.

Проблемы и последствия реформирования местного самоуправления обусловили необходимость детального исследования происходящих преобразований и определение возможностей финансового обеспечения полномочий местного самоуправления. Поиск эффективных способов решения данной проблемы и инструментов бюджетного регулирования, направленных на обеспечение сбалансированности и финансовой самостоятельности местных бюджетов, стимулирование органов местного самоуправления к росту налогового потенциала муниципальных образований, обеспечение условий социально-экономического развития территорий, достижение эффективного управления бюджетными потоками, является своевременным и актуальным.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованием бюджетно-налоговых отношений занимаются многие российские и зарубежные ученые и специалисты-практики. Можно говорить о нескольких направлениях научного развития данной проблемы. Так, трансформация отечественной бюджетной системы, в новую, включающую несколько самостоятельных уровней бюджетов, исследована такими известными финансистами, как Игудин А.Г., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Попова Л.В., Родионова В.М., Садков В.Г., Давыдова Л.В., Маслова И.А., Солянникова С.П. и др. Общим вопросам федеративных отношений и региональной экономики в России, среди которых содержится и анализ бюджетных взаимоотношений, посвятили свои исследования Мацкуляк И.Д., Лексин В.Н., Шахрай С.A., Швецов А.Н. А.Г. Гранберг, А.И. Татаркин, Д.С.Львов, О.С. Пчелинцев, В.Г. Введенский и др. В зарубежной науке данной проблеме посвящены работы Кейнса Дж., Лаффера А., Петти У., Смита А., Де Сисмонди, Стиглица Дж.

Большой интерес представляют научные исследования Бетина О.В., Горегляда В.П., Васюниной JLА., Дорониной Т.В., Замятиной Н.В., Пупенко Д.П., Сильченко В.В., Христенко В.Б., Горского И.В., Климовой Н.И., Кульковой В.Ю., Мещеряковой Л.А., Садыгова Ф.К., Слободчикова Д.Н., Суглобова А.Е., Юрзиновой И.Л.

Многие исследования посвящены отдельным вопросам функционирования бюджетной системы Российской Федерации. В частности, посвящены перечисленные работы: проблемам межбюджетных отношений, реформированию региональных и местных бюджетов, организации бюджетного процесса в условиях бюджетного федерализма и т.п. Однако комплексная исследовательская работа теоретических и практических проблем построения бюджетно-налоговых отношений с учетом появления нижнего (поселенческого) уровня местного самоуправления и финансового обеспечения реализации его полномочий отсутствует.

Актуальность установления взаимовыгодных и эффективных отношений между бюджетами разных уровней, необходимость целостного исследования теоретических и практических вопросов формирования оптимальной структуры доходов для реализации полномочий местного самоуправления обусловили выбор темы, постановку проблемы и задачи исследования.

Объектом исследования выступают экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия уровней бюджетной системы страны по поводу формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов.

Предметом исследования являются проблемы обеспечения сбалансированности местных бюджетов при реализации межбюджетных отношений в условиях реформирования местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-методического обеспечения формирования финансовых инструментов реализации возможностей местного самоуправления на основе согласования и гармонизации расходных и доходных полномочий.

Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

-выявить тенденции, принципы и закономерности развития бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления;

-исследовать финансовый механизм обеспечения функций органов местного самоуправления;

-определить финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления;

-проанализировать обоснованность и оптимальность существующего разграничения расходных полномочий муниципальных образований;

-раскрыть особенности формирования доходов местных бюджетов;

-оценить степень финансовой обеспеченности полномочий местного самоуправления;

-предложить финансовые инструменты согласования бюджетных отношений различных уровней бюджетной системы и институциональную

структуру на основе кластерного анализа;

-обосновать рекомендации по оптимизации механизма разграничения доходов и расходов между бюджетами «субъект Федерации- муниципальные образования» и обеспечить их сбалансированность для реализации полномочий местного самоуправления.

Область исследования соответствует п. 2.1 «Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных финансов», п. 2.17 «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике», п. 2.25 «Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов», п. 2.30 «Эффективность функционирования муниципальной системы социальных услуг», п.2.8 «Налоговый потенциал региона и муниципальных образований» Паспорта ВАК по специальности 08.00.10. «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные проблемам функционирования бюджетной системы, формирования межбюджетных отношений, разграничения и распределения доходных и расходных полномочий, определения возможности финансового обеспечения реализации полномочий местного самоуправления.

В основу проведения диссертационного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, экономико-статистического, индексного, графического, корреляционного и кластерного анализа, логического обобщения. Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Орловской области, материалы периодической экономической печати, монографии, интернет-сайты .

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальной модели финансового обеспечения реализации полномочий местного самоуправления путем системного разграничения функций органов управления административно-территориальных образований и согласования расходов и доходов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Научная новизна подтверждена следующими научными результатами, выносимыми на защиту:

-выявлены тенденции, принципы и закономерности развития бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления, которые раскрывают многоаспектность, сложность и противоречивость их трансформации, что позволяет установить проблемы и финансовые возможности местного самоуправления (п.2.17 Паспорта специальности 08. 00. 10);

-научно обоснован финансовый механизм функционирования органов местного самоуправления, включающий формы и способы аккумулирования финансовых ресурсов в местных бюджетах, что определяет возможности реализации задач местного значения (п. 2.1 Паспорта специальности 08. 00. 10);

-сформулированы принципы разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ с обязательным включением в их состав принципа адекватности бюджетных расходов полномочиям, и принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным полномочиям и обоснована необходимость их законодательного закрепления (п. 2.17 Паспорта специальности 08. 00. 10);

-определена степень обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления бюджетными ресурсами, доказывающая необходимость закрепления адекватных доходных полномочий с целью сбалансированности уровней бюджетов и финансового обеспечения реализации их функций (п. 2.8 Паспорта специальности 08. 00. 10);

-на основе кластерного анализа собственных доходов муниципальных бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего уровня определена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов их согласования, заключающаяся во взаимосвязи всех уровней власти и бюджетов в области регулирования и оптимизации данных отношений с целью финансового обеспечения полномочий местного самоуправления и поиска эффективных инструментов их сбалансированности (п. 2.25 Паспорта специальности 08. 00. 10);

-разработаны рекомендации по эффективному управлению бюджетными ресурсами и обеспечению реализации полномочий местного самоуправления на основе методики определения доходной базы муниципальных бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности (п. 2.25 Паспорта специальности 08. 00. 10).

Практическая значимость исследования заключается в том, что рекомендации по оптимизации разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня, повышению степени самостоятельности бюджетов, совершенствованию форм и методов финансовой поддержки территорий предназначены для широкого использования органами государственной власти и местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы, апробированы в установленном порядке и доложены на всероссийских и международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы развития внешнеэкономических связей в условиях глобализации» (г. Орел, 2008г.), «Менеджмент качества и формирование стратегии развития экономических систем» (г. Санкт-Петербург, 2008г.), «Экономические и управленческие инструменты компенсации социальных последствий кризиса» (г. Курск, 2009г.), «Актуальные вопросы современной экономической науки» (г. Липецк, 2010г.), «Приоритеты системной модернизации России и ее регионов» (г. Курск, 2010г.), «Компьютерные и информационные технологии при моделировании в управлении и экономике» (г. Харьков, 2011г.).

Публикации. По результатам выполненного диссертационного исследования опубликовано 10 научных работ, общим объемом 8,7 п.л. (авторских 7,15 п.л.), из них 3 публикации в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, включающего 152 наименования. Содержание работы изложено на 159 страницах основного текста, включает 32 таблицы, 12 рисунков.

Во введении обоснована актуальность темы, определена степень разработанности проблемы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ» выявлены тенденции, принципы и закономерности развития бюджетных отношений, рассмотрены финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления и раскрыт финансовый механизм формирования финансовой базы местного самоуправления.

Во второй главе «РАЗГРАНИЧЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» выполнен анализ существующей системы разграничения и распределения полномочий и расходов, формирования доходной базы органов местного самоуправления и определена степень обеспеченности расходных полномочий финансовыми ресурсами местного самоуправления.

В третьей главе «ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» предложена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов их согласования на основе кластерного анализа, обоснован и реализован принцип адекватности и соразмерности расходных полномочий доходному потенциалу муниципальных образований, разработана методика определения доходной базы муниципальных бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности и финансового обеспечения реализации полномочий.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И научные РЕЗУЛЬТАТЫ,

ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Выявлены тенденции, принципы и закономерности развития бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления, которые раскрывают многоаспектность, сложность и противоречивость их трансформации, что позволяет установить проблемы и финансовые возможности местного самоуправления.

Одним из основополагающих принципов бюджетной системы РФ является принцип самостоятельности бюджетов. Самостоятельность бюджетов во многом определяется не только и даже не столько наличием собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако, необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям для нормальной жизнедеятельности, Бюджетный кодекс РФ (ни статьей 30-31, ни другими статьями) не гарантирует, особенно в трактовке ФЗ №120, когда к собственным доходам отнесены безвозмездные перечисления, создавая иллюзию самостоятельности. Как показывает исследование, увеличиваются объемы дотаций бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям, в том числе дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, что свидетельствует о недостатке собственных доходов и глубокой дифференциации уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (таблица 1).

Таблица 1- Ассигнования из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и бюджетам муниципальных образований на 2008-2010 г.г.

Показатели

Ассигнования,

млрд. руб.

Структура, %

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

1

2

3

4

5

6

7

Дотации — всего

375,5

392,7

411,1

40,8

43,4

47,0

В том числе на выравнивание

бюджетной обеспеченности

328,6

351,0

373,8

35,7

38,8

42,7

Субсидии

310,7

299,1

229,5

33.8

33,0

26,2

Субвенции

163,2

175,4

190,4

17.8

19,4

21,8

Иные межбюджетные трансферты

69,7

37,8

43,9

7,6

4,2

5,0

Итого

919,7

905,0

874,9

100,0

100,0

100,0

Выявленная тенденция имеет повышательный характер, что подтверждает вывод о необходимости проработки не только самих принципов, но и механизмов их реализации. В результате реформ не решена одна из ключевых задач бюджетной системы — формирование объективной и эффективной системы разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и городскими округами, в которых сосредоточены основная доля населения страны, экономический потенциал, человеческий капитал и почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность РФ. Для выполнения этих задач необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

2. Научно обоснован финансовый механизм обеспечения функций органов местного самоуправления, включающий формы и способы аккумулирования финансовых ресурсов в местных бюджетах, что определяет возможности реализации задач местного значения.

Основой микрорегиональной политики является институт местного самоуправления, который находится в стадии формирования в России, но тем не менее уже играет значительную роль во всех сферах деятельности.

Но реально самостоятельность местных властей значительно ограничена вследствие отсутствия прочной финансовой базы местного самоуправления, что усиливает зависимость местных бюджетов от вышестоящих, в первую очередь, от региональных бюджетов.

Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Проблемы, возникшие в процессе реформирования местного самоуправления, характеризуют состояние муниципальных финансов и возможности их решения.

Финансовый механизм обеспечения реализации функций местного самоуправления непосредственно связан с изменением содержания понятия «собственные доходы», порядком мобилизации и количеством местных налогов, которые сократились с пяти до двух (налог на землю и налог на имущество физических лиц). Причем при их мобилизации возникают проблемы с передачей прав собственности и порядком предоставления льгот, что уменьшает налогооблагаемую базу. Поэтому считаем целесообразным возможность предоставления льгот по земельному налогу передать органам местного самоуправления. Включение в собственные доходы безвозмездных перечислений и отчислений от НДФЛ по дополнительным нормативам противоречит понятию «собственные доходы», так как влиять на их собираемость органы местного самоуправления не могут.

Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов также уменьшает доходную базу бюджетов муниципальных образований (таблица 2). Как показал анализ бюджетов Орловской области, отмечается тенденция к сокращению доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете.

Таблица 2 — Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов за 2004, 2009-2010гг, %

Налоги

Бюджет Орловской области

Бюджеты муниципальных образований

2004 г.

2009 г.

2010 г.

2004 г.

2009 г.

2010 г.

Налог на прибыль

100

100

100

НДФЛ

70

70

100

30

30

Акцизы

100

100

100

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения

50

60

60

50

30

30

Налог на имущество организаций

50

100

100

50

Транспортный налог

100

100

100

ЕНВД

50

60

60

50

30



Страницы: Первая | 1 | 2 | 3 | Вперед → | Последняя | Весь текст