Управление политическими процессами в условиях полиэтничности (н

На правах рукописи

Дадуев Магомед Абуевич

УПРАВЛЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ В

УСЛОВИЯХ ПОЛИЭТНИЧНОСТИ (НА МАТЕРИАЛАХ

РЕСПУБЛИК СЕВЕРНОГО КАВКАЗА)

Специальность 23.00.02 – политические институты,

процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Краснодар – 2010

Работа выполнена на кафедре политологии и политического управления ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет»

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор

Акаев Вахит Хумидович

Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор

Новикова Ольга Сергеевна

кандидат политических наук, профессор

Черноус Виктор Владимирович

Ведущая организация: Адыгейский государственный

университет (г. Майкоп)

Защита состоится 30 июня 2010 года в 15 час. 30 мин. на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.101.11 при Кубанском государственном университете по адресу 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149, ауд. 237.

Автореферат диссертации разослан 30 мая 2010 года.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кубанского государственного университета.

Ученый секретарь Совета

по защите докторских и

кандидатских диссертаций,

д-р полит. наук, д-р ист. наук,

проф. А.В. Баранов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Политический процесс как совокупность фактов, событий, действий субъектов политики и их взаимодействий, имеющих публично-властное значение, развивается в диалектическом единстве самоорганизации и целенаправленной активности. Особую актуальность управление политическими процессами получает в гетерогенных общественных системах, ярким примером которых являются республики Северного Кавказа. При этом факторы конфликтогенности, рисков и угроз национальной безопасности многообразны. Среди них – геополитические, социально-экономические, этнокультурные, конфессиональные, политические.

Управление политическими процессами на субнациональном (региональном) уровне в Российской Федерации остается малоизученной темой. Сохраняется традиция преимущественного рассмотрения проблемы в государственно-правовом аспекте. Различные аспекты политического управления исследованы неравномерно, как и пространственные сегменты северокавказского сообщества.

Многие проблемы в сфере центр-периферийных политических отношений обусловлены отсутствием четкого механизма реализации принимаемых решений. Существуют параллелизм и дублирование в деятельности органов государственной власти Российской Федерации, их слабое взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе, недостаточное использование возможностей политических партий, общественных организаций и этнокультурных движений, традиционных методов народной демократии.

Одной из приоритетных задач является поиск путей предотвращения и разрешения конфликтов, сохранение мира, выдвигаются на передний план политические средства их обеспечения.

Степень научной разработанности проблемы. Совокупность публикаций по теме можно структурировать на такие направления, как теоретические исследования политического управления и политических процессов, этнополитики, а также прикладные исследования факторов политического управления на Северном Кавказе, концепций и методик реализации этнополитики в условиях долгосрочных конфликтов. При этом следует учитывать, что мировая и отечественная научные традиции анализа политического управления развивались обособленно. Их интеграция на основе конвенциальной системы категорий и алгоритмов анализа еще не завершена.

Среди теоретических работ о политическом управлении можно выделить по значению монографии В. Вильсона, Ч. Барнарда, Г. Саймона, Д. Уалдо, П. Дракера, Дж. Марча и Й. Олсена, Д. Осборна и Т. Гэблера. Для современных концепций политического управления характерна полипарадигмальность. В аспекте нашей темы актуальны концепция нового государственного менеджмента (Д. Осборн и Т. Гэблер, Г. Питерс, Дж. Фредериксон и др.), неоинституционализм (П. Ди Маджио, У. Пауэлл и др.), концепция политических сетей (Т. Берцель, Р. Родес, Л.О’Тул и др.), теория нового способа управления (governance) (Г. Бребант, Я. Кооиман, Г. Маркс).

Политический процесс в качестве типа общественного развития теоретически осмысливается в работах С. Хантингтона, А. Пшеворски, Д. Растоу, Л. Пая, Ш. Эйзенштадта и др. Субъектно-деятельностный подход к политическим процессам разработан усилиями Дж. Коулмэн, Ф Шмиттера, других политологов и социологов. Субнациональный (региональный) уровень политических процессов, в т.ч. – в полиэтничных сообществах специально исследован в работах К. Мацузато, Дж.Агнью, У. Изарда, а на материалах современной России – усилиями В.Я. Гельмана, Р.Ф. Туровского, А.В. Дахина и других политологов.

В мировой науке сложилась специализированная отрасль исследований управления полиэтничными сообществами – этнополитология. Ее концептуальные основы созданы в работах Дж. Ротшильда, Э. Геллнера, Э. Хобсбаума, Дж. Келласа, Д. Хоровитца и др. Отечественная научная традиция анализа этнополитики создана в концептуальных работах Л.М. Дробижевой, Р.Г. Абдулатипова, Э.А. Паина, В.А. Тишкова, С.В. Соколовского, В.С. Малахова, М.Н. Губогло и др.

Политические процессы на Северном Кавказе постсоветского периода осмысливаются в монографиях Г.С. Денисовой, Л.Л. Хоперской, В.А. Авксентева, А.Н. Смирнова, А.К. Алиева, Ю.В. Васильева. Новой формой анализа политических процессов стал «Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России», выпускаемый Южным научным центром РАН (г.Ростов-на-Дону) с 2006 г. в виде продолжающегося издания.

Важным направлением анализа политических процессов на Северном Кавказе стала конфликтология. Важнейшие исследования региональной и этнической конфликтности на Северном Кавказе создали В.А. Авксентьев, В.М. Юрченко, В.В. Черноус, М.В. Савва. Сформировались научные школы политической конфликтологии в Южном научном центре РАН, Южном федеральном университете ( г.Ростов-на-Дону), Кубанском государственном университете (г.Краснодар), Ставропольском государственном университете.

Системные работы о направленности, задачах и методах политического управления в полиэтничных регионах создали В.И. Мукомель, Н.Ф. Бугай и А.М. Гонов, В.Д. Дзидзоев. Методы конструктивного управления конфликтами на Северном Кавказе разрабатываются в публикациях В.Х. Акаева, В.А. Самедова, М.А. Аствацатуровой, Э.Т. Майборода, М.И. Цапко.

Вследствие специфики условий и задач политического управления необходимо также охарактеризовать научные работы, посвященные анализы ситуации в отдельных республиках Северного Кавказа.

Проблемы урегулирования политического кризиса в Чечне и миростроительства освещаются в работах А.В. Малашенко, А.А. Кадырова, С.В. Ушакова, Э.Ф. Шарафутдиновой. Политический процесс в Дагестане исследуется в геополитическом аспекте З.А. Махуловой, в конфессиональном измерении — Э.Ф. Кисриевым, Д.В. Макаровым, В.О. Бобровниковым. Системный анализ политического процесса в Дагестане провели К. Мацузато и М.-Р. Ибрагимов, А.-Н. З. Дибиров.

Политические процессы в Северной Осетии и Ингушетии рассматриваются, чаще всего, в ракурсе долгосрочного этнополитического конфликта и его урегулирования. Таковы работы А.Г. Здравомыслова, А.А. Цуциева, Б.У. Костоева, В.А. Соловьева, Х. В. Дзуцева. Исследование институциональных и ресурсных аспектов политических процессов применительно к этим республикам лишь начинается в работах Т.Н. Литвиновой, Б.Г. Койбаева и Ю.В.Усовой.

Управление политическими процессами в республиках Северо-Западного Кавказа изучено неравномерно. На материалах Кабардино-Балкарии выполнена диссертация Е.В. Уметовой, статья М.В. Радомской. Относительно детальнее проанализирован этнополитический конфликт в Карачаево-Черкесии в работах Е.А. Щербина, А.Х. Ерижевой, Е.В. Кратова. Политический процесс в Адыгее исследован, более всего, в институциональном аспекте формирования органов власти (публикации Т.М. Поляковой, Р.Х.Хунагова, Р.Г. Хаджибиекова). Этнополитические аспекты управления, в т.ч. регулирование конфликтов, освещены в статьях О.М. Цветкова, М.В. Саввы, А. Шхачевой.

Итак, анализ степени разработанности темы подтверждает ее актуальность для стабилизации политических процессов, повышения эффективности управления политическим развитием Северного Кавказа. Вместе с тем, недостаточно изученными остаются такие важные аспекты темы, как состав субъектов политического управления в регионе и их ресурсы власти, методы управления этнополитическими конфликтами, политический процесс в республиках Северо-Западного Кавказа.

Объект диссертационного исследования – политическое управление на субнациональном (внутригосударственном) уровне.

Предмет диссертационного исследования – факторы, цели и методы управления политическими процессами в республиках Северного Кавказа (1990-2000-е гг.).

Хронологические рамки работы включают в себя постсоветский период (с 1991 г. по настоящее время), поскольку именно распад СССР и институционализация Российской Федерации определили базовые условия политического управления в республиках Северного Кавказа, создали композицию субъектов политики и баланс их ресурсов влияния.

Географические рамки диссертации объемлют собой республики Северного Кавказа (Дагестан, Чечню, Ингушетию, Северную Осетию, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию, Адыгею). Выбор географических рамок работы вызван тем, что все названные регионы являются полиэтничными и поликонфессиональными сообществами. Легитимация органов власти в них имеет национально-территориальное обоснование. По этим признакам Республика Адыгея социокультурно ближе Северному Кавказу, а не Югу страны. Вместе с тем, Ставропольский край, с января 2010 г. вошедший в пределы Северо-Кавказского федерального округа, качественно отличается от республик по уровню социально-экономического развития, этническому составу и основаниям субъектности.

Цель диссертационной работы – раскрыть факторы, цели и методы управления политическими процессами в республиках Северного Кавказа (1990-2000-е гг.).

Задачи диссертационного исследования определяются его политико-прикладным профилем. Они таковы:

— интерпретировать управление политическими процессами в качестве вида деятельности субъектов политики;

— определить основные параметры политических процессов в условиях полиэтничности;

— выявить систему субъектов управления политическими процессами на субнациональном (макрорегиональном) уровне;

— установить влияние геополитических рисков и угроз на динамику политических процессов в республиках Северного Кавказа;

— раскрыть роль религиозного экстремизма и радикализма на Северном Кавказе в дестабилизации политических процессов;

— определить динамику этнических факторов конфликтогенности политических процессов в республиках Северного Кавказа;

— осмыслить экономико-социальные методики политического управления на Северном Кавказе;

— определить роль формирования общероссийской идентичности как метода политического управления в республиках Северного Кавказа;

— выявить значение методов народной дипломатии в управлении политическими процессами на Северном Кавказе.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Цель и задачи диссертации решаются на основе применения совокупности общенаучных принципов и подходов, а также специальных методов политической науки. К общенаучным относятся принципы диалектики и историзма. Применен системный подход. Это позволило рассмотреть политическое управление в макрорегионе как целостную совокупность видов и форм деятельности, обусловленную не только внутренними качествами системы, но и ее взаимодействиями с внешней средой. Применен также структурно-функциональный подход, благодаря которому выявлены реформы политического управления в полиэтничном макрорегионе.

На уровне специальных методов политической науки применен сравнительный анализ политических процессов и моделей политического управления. Проводился как кросс-темпоральный сравнительный анализ на длительном интервале (20 лет), так и кросс-региональный анализ (7 республик).

Методология исследования выбрана в русле неоинституционализма. Это позволило раскрыть политические практики управления, не ограничиваясь формально-нормативным описанием принимаемых решений. Институты политики, ее субъекты, ресурсы и стратегии позволяют системно оценить динамику политического управления.

На уровне специализированных концепций особое внимание уделено парадигме конфликта (Л. Козер, Р. Дарендорф) в ее этнополитическом аспекте: метолам экспертизы, регулирования конфликтов и постконфликтного миростроительства. Из числа прикладных методик применен статистических данных переписей населения, а также вторичный анализ экспертных опросов и массовых анкетных опросов.

Эмпирическая основа диссертации включает в себя совокупность видов документов:

— законодательные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации;

— нормативно-правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов;

— статистические материалы (итоги переписей населения 1989 и 2002 гг., ежегодных отчетов Госстата РФ о социально-экономическом развитии регионов);

— публичные выступления политических деятелей (речи, доклады, интервью);

— материалы периодической печати;

— опубликованные итоги социологических исследований (анкетных и экспертных опросов).

Анализ законодательных и нормативно-правовых актов (Конституции Российской Федерации и конституций республик-субъектов РФ, федеральных законов, концепций национальной политики, законов и подзаконных актов республик Северного Кавказа) позволяет осмыслить идеологическую и нормативную основы политического управления, выявить противоречия и лакуны в регламентации управления.

Исследование итогов переписей населения 1989 и 2002 гг., ежегодных материалов о социально-экономическом развитии регионов России позволяет установить динамику ресурсной базы политических процессов, параметры факторов политической стабилизации и угроз региональной безопасности на Северном Кавказе.

Изучение выступлений политических лидеров (Президента Российской Федерации, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, президентов республик Северного Кавказа и др.) дало возможность оценить интересы и стратегии высокостатусных субъектов политики.

Анализ публикаций в газетах и журналах, сети Интернет дал обширную информацию о составе региональных политических элит, о методиках урегулирования конфликтов на Северном Кавказе. Наряду с федеральными изданиями («Российская газета», «Независимая газета», «Советская Россия», «Коммерсант-власть») представляет интерес региональная пресса (газеты «Южный федеральный», «Северный Кавказ»). Отличается информативностью сайт информационного агентства «Регнум».

Среди итогов социологических исследований вторичному анализу подверглись материалы анкетирования «Этноконфликтная ситуация в Ставропольском крае» (2001 г.), экспертного опроса «разработка теоретико-методологических основ региональной конфликтологии» (2007-2009 гг.). Они дают представление о восприятии проблем управления политическими процессами на Северном Кавказе как в массовом, так и профессиональном сознании.

Новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

— управление политическими процессами интерпретировано как вид деятельности субъектов политики;

— определены основные параметры политических процессов в условиях полиэтничности;

— выявлена система субъектов управления политическими процессами на субнациональном (макрорегиональном) уровне;

— установлено влияние геополитических рисков и угроз на динамику политических процессов в республиках Северного Кавказа;

— раскрыта роль религиозного экстремизма и радикализма на Северном Кавказе в дестабилизации политических процессов;

— определена динамика этнических факторов конфликтогенности политических процессов в республиках Северного Кавказа;

— интерпретированы экономико-социальные методики политического управления на Северном Кавказе;

— раскрыта роль формирования общероссийской идентичности как метода политического управления в республиках Северного Кавказа;

выявлено значение методов народной дипломатии в управлении политическими процессами на Северном Кавказе.

Положения, выносимые на защиту, таковы:

1. Политическое управление интерпретировано в качестве целенаправленной деятельности высокостатусных субъектов политики, обладающих ресурсами и полномочиями публичной власти, по реализации стратегических политических решений. Политическое управление является целостной системой принципов, целей, направлений и методов деятельности. Политическое управление – это более широкая по субъектам и объектам система, чем государственное управление. Среди механизмов и видов взаимодействий участников политического управления применяются не только господство и подчинение, но и добровольная координация.

2. Политический процесс как объект целенаправленного управления трактуется в качестве совокупности действий и взаимодействий субъектов политики в сфере реализации их интересов и стратегий, изменяющих состояние политической системы в целом либо ее основных элементов. Политический процесс включает в себя как целенаправленные, так и стихийные действия субъектов политики и их последствия. Политический процесс составляет собой совокупность стадий, этапов изменений политической системы. В условиях глобализации пространственные уровни политических процессов (мировой, национально-государственный, региональный и локальный) взаимодействуют в нарастающей степени. Так, политические процессы в полиэтничных республиках Северного Кавказа развиваются на региональном (внутригосударственном) уровне. Но они испытывают нарастающее влияние глобальных трансграничных, общероссийских и локальных процессов.

3. Совокупность субъектов политического процесса включает в себя таких высокостатусных акторов, как политические элиты, лидеры, политические партии, этнополитические движения, национально-культурные организации, органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, трансграничные акторы (зарубежные государства и международные организации).

В условиях полиэтничности и традиционализма, характеризующих Северо-Кавказский макрорегион постсоветского периода, развивается этнизация политики. Статусные диспозиции, ресурсы влияния и структура политических возможностей субъектов политики зависят, преимущественно, от ролей субъектов в неформальных структурах этнизированной власти. Вместе с тем, курс рецентрализации власти в 2000-х гг. приводит к взаимодействию формальных статусов субъектов политики, соответствующих федерализму, со статусами неформальными — этнократическими.

4. Геополитические риски и угрозы развития республик Северного Кавказа состоят в росте экономического и военного влияния стран НАТО, стран Ближнего и Среднего Востока. Внешнее для региона акторы политики заинтересованы в контролируемой дестабилизации Северного Кавказа, в ослаблении его ресурсов, интегрированности в Российскую Федерацию. Направлениями данной стратегии являются: контроль над транзитом энергоресурсов через республики Северного Кавказа; наращивание транспортной и военной инфраструктуры НАТО в Черноморско-Каспийском регионе; поощрение центробежных интересов региональных этнократических элит; стимулирование этнополитических и конфессиональных конфликтов; символическая политика противопоставления Северного Кавказа и России со стороны стран НАТО.

5. Религиозный радикализм и экстремизм проявляется в республиках Северного Кавказа в создании противоправных организаций сетевого типа, а также влиянии трансграничных структур исламизма (как салафитских, так и «традиционных»). Риски и угрозы национальной безопасности в данном аспекте состоят в насаждении религиозного фанатизма и нетерпимости, неконвенциальных (вплоть до терроризма) форм деятельности, нарушении принципов конституционного строя Российской Федерации. Радикальные и экстремистские организации используют общественные проблемы (низкий уровень жизни, безработицу, коррупцию и т.д.) для насаждения архаичных идеологем теократии в массовом сознании. Наиболее весом фактор религиозного экстремизма в республиках Северо-Восточного Кавказа.

6. Этничность как существование самоидентификации индивидов и социальных групп на основе социально значимых признаков (культуры, языка, ценностей и ориентаций самосознания) не является сама по себе фактором риска в политических процессах. Но вследствие низкого уровня социально-экономического развития, примордиального восприятия этничности в массовом сознании, деструктивных интересов этнократических элит этничность может становиться конфликтогенным фактором.

В условиях постсоветских сообществ Северного Кавказа этничность используется монократическими региональными элитами для легитимации своей власти, для «торга» с органами федеральной власти об увеличении ресурсов влияния и полномочий. Этнополитическая мобилизация служит средством сплочения сообщества, подавления оппозиции, структурирования социально-политического пространства.

7. Политическое управление в аспекте полиэтничности регионов России имеет целью конструктивное согласование этнических интересов на основе принципов демократии, равноправия народов и недопущения их дискриминации, сохранения целостности Российской Федерации. Политическое управление призвано обеспечивать условия равноправного социально-экономического и культурного развития народов, эффективно урегулировать этнополитические конфликты и обеспечивать национальную безопасность.

Методы обеспечения политического управления в социально-экономическом аспекте включают в себя: финансирование целевых программ развития регионов; инвестиционную и кредитную политику; стимулирование инновационного роста экономики; выравнивание территориального уровня благосостояния; развитие транспортной, информационной и энергетической инфраструктуры Северного Кавказа.

8. Формирование общероссийской гражданской идентичности является важнейшим методом политического управления, в т.ч. на Северном Кавказе. Данная идентичность не должна отрицать этнические и региональные, конфессиональные идентичности, т.к. она является феноменом более высокого порядка и интегрирует в себя иные идентичности. Институтами формирования общероссийской идентичности должны стать семья, система образования, средства массовой информации, малые референтные группы повседневного общения. В этой связи органы государственной власти должны изменить приоритеты образовательной и информационной политики, развивая, в первую очередь, ценности гражданского патриотизма и этнической толерантности.

9. Методы народной дипломатии в условиях традиционализма институтов и норм политики на Северном Кавказе могут дополнять усилия государственной власти по оптимизации политического управления. Формами народной дипломатии выступают советы старейшин, женские, молодежные, национально-культурные, спортивные объединения. Доказали свою целесообразность консультативные Общественные советы и Общественные палаты при органах государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, правозащитные и миротворческие организации. Практики политического управления на Северном Кавказе должны учитывать нормы традиций и обычного права в обеспечении межэтнической толерантности и миростроительства.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его положения и выводы способствуют совершенствованию категориального аппарата и алгоритмов анализа политического управления полиэтничными сообществами. Материалы диссертации будут полезны для органов государственной власти, местного самоуправления, отделений политических партий, общественных организаций и СМИ в управлении политическими процессами на Северном Кавказе. Положения и рекомендации исследования также могут быть использованы в образовательном процессе высших учебных заведений и структур поствузовского образования по направлению «Политология».

Апробация результатов исследования. Материалы и выводы диссертации апробированы в выступлениях соискателя на межрегиональной научно-практической конференции «Укрепление межнационального и межконфессионального единства в Южном федеральном округе – важнейший фактор российского федерализма» (г. Грозный, 2007 г.); республиканской научно-практической конференции «Конституция – основной закон Чеченской Республики» (Грозный, 2008 г.); международной научной конференции «А.Г. Авторханов – ученый, публицист, общественный деятель» (Грозный, 2008 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Чеченцы в сообществе народов России» (Грозный, 2008 г.); региональной научно-практической конференции «Ахмат-Хаджи Кадыров – выдающийся общественно-политический, государственный и религиозный деятель современной России» (Грозный, 2009 г.).

Основные материалы, положения и выводы диссертации нашли отражение в 8 научных публикациях соискателя общим объемом 3,0 п.л., в т.ч. 1 статье в ведущем научном журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки РФ для апробации итогов диссертационных исследований.

Положения, выводы и рекомендации исследования апробированы в преподавании дисциплины «Политология» в ГОУ ВПО «Чеченский государственный университет».

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политологии и политического управления Кубанского государственного университета.

Структура диссертационной работы реализует выбор цели и задач, приоритетов исследования. Она включает: введение; три главы, состоящие из 9 параграфов; заключение; библиографический список.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении аргументируются актуальность темы диссертационного исследования. Характеризуется степень научной разработанности проблемы. Формулируются объект и предмет, территориальные и хронологические рамки, цель и задачи работы. Определена теоретическая и методологическая основа диссертации. Раскрыта эмпирическая база исследования. Изложена научная новизна диссертации. Формулируются основные положения, выносимые на защиту. Определена теоретическая и практическая значимость работы. Изложена апробация исследования. Кратко оценивается структура диссертации.

В первой главе «Теоретические основы управления политическими процессами в условиях полиэтничности» интерпретируются базовые категории политического управления применительно к проблеме.

В первом параграфе первой главы «Управление политическими процессами как вид политической деятельности» раскрыта сущность политического управления, сравниваются основные теоретические трактовки политического управления в современной науке.

Политическое управление интерпретировано в качестве целенаправленной деятельности высокостатусных субъектов политики, обладающих ресурсами и полномочиями публичной власти, по реализации стратегических политических решений. Политическое управление является целостной системой принципов, целей, направлений и методов деятельности. Политическое управление – это более широкая по субъектам и объектам система, чем государственное управление. Среди механизмов и видов взаимодействий участников политического управления применяются не только господство и подчинение, но и добровольная координация.

В процессуальном аспекте функциями политического управления являются: планирование, организация, руководство, контроль и регулирование. Политическое управление не сводится к взаимодействиям субъект-объектного (иерархического) типа. Оно включает в себя также «горизонтальные» (равноправно-координационные) взаимодействия акторов политики. Поэтому в условиях демократии нарастающее значение приобретают способы выявления интересов различных акторов, их агрегации и артикуляции, согласования.

Нельзя отождествлять политическое управление с административно-государственным. Последнее предполагает иерархичность, формальную регламентацию властных решений, их определенную деидеологизацию. Многие сферы деятельности государства носят неполитический характер. Таким образом, политическое и административно-государственное управление являются пересекающимися, но не совпадающими множествами.

Политическое управление обеспечивает способность социума сохранять свои системообразующие качества в условиях меняющейся внешней среды, поддерживать со средой динамическое равновесие, самовоспроизводиться и совершенствоваться. Эта цель реализуется субъектами политического управления путем выработки норм деятельности, их применения и контроля их эффективности. Посредством политического согласования интересов и законотворчества политическое управление создает формы и методы, благодаря которым акторы политики способны реализовать свои цели. Эффективность политического управления зависит от степени развития каналов коммуникации, адаптационных возможностей политической системы; наличия достаточных ресурсов, меры интегрированности ценностной системы высокостатусных акторов политики.

Во втором параграфе первой главы «Политические процессы в условиях полиэтничности как объект управления» дано определение политического процесса на основе сравнения существующих трактовок, выявлена специфика политического процесса в условиях полиэтничного сообщества на внутригосударственном (макрорегиональном) уровне.

Политический процесс как объект целенаправленного управления трактуется в качестве совокупности действий и взаимодействий субъектов политики в сфере реализации их интересов и стратегий, изменяющих состояние политической системы в целом либо ее основных элементов. Политический процесс включает в себя как целенаправленные, так и стихийные действия субъектов политики и их последствия. Политический процесс составляет собой совокупность стадий, этапов изменений политической системы. В условиях глобализации пространственные уровни политических процессов (мировой, национально-государственный, региональный и локальный) взаимодействуют в нарастающей степени. Так, политические процессы в полиэтничных республиках Северного Кавказа развиваются на региональном (внутригосударственном) уровне. Но они испытывают нарастающее влияние глобальных трансграничных, общероссийских и локальных процессов.

В условиях традиционализма культуры, социальных и политических институтов на Северном Кавказе предпочтителен институциональный подход к анализу политических процессов. Бихевиоральный подход не позволяет в достаточной мере осмыслить организационные и структурно-функциональные изменения политического процесса, а также исходит из гипотезы рационального поведения автономной личности, что не находит эмпирического подтверждения.

Политический процесс на Северном Кавказе по значимости для российского общества является периферийным, т.к. не оказывает системообразующего влияния на основные формы и способы властвования. Он также носит идеократический характер, поскольку действия субъектов процесса нормируются этническими и конфессиональными нормами в большей степени, чем формализованным правом. Данные политические процессы относятся к переходному типу, т.к. совершаются при рассогласованности интересов и ценностей основных субъектов, в условиях неопределенности и альтернативности целей развития.

Пространственный уровень политических процессов на Северном Кавказе можно определить как субнациональный (макрорегиональный). Учитывая, что в разных республиках Северного Кавказа направленность и ритм политических процессов качественно различаются, речь должна идти именно о совокупности процессов, согласованных между собой неполно. Региональный политический процесс протекает же на уровне республик, т.е. различных субъектов Российской Федерации.

В условиях постсоветского Северного Кавказа совокупность субъектов политических процессов, ресурсы их влияния, политические интересы и стратегии действия этнизируются. В системе идентичностей субъектов политических процессов доминирует отчетливо выраженная этническая идентичность, политизированная в соответствии с интересами элит.

В третьем параграфе первой главы «Система субъектов управления политическими процессами на субнациональном уровне» определяются основные субъекты политического управления, оцениваются их ресурсы влияния и статусные диспозиции и нормы взаимодействия.

Совокупность субъектов политического процесса включает в себя такие высокостатусные акторы, как политические элиты, лидеры, политические партии, этнополитические движения, национально-культурные организации, органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, трансграничные акторы (зарубежные государства и международные организации).

В условиях полиэтничности и традиционализма, характеризующих Северо-Кавказский макрорегион постсоветского периода, развивается этнизация политики. Статусные диспозиции, ресурсы влияния и структура политических возможностей субъектов политики зависят, преимущественно, от ролей субъектов в неформальных структурах этнизированной власти. Вместе с тем, курс рецентрализации власти в 2000-х гг. приводит к взаимодействию формальных статусов субъектов политики, соответствующих федерализму, со статусами неформальными — этнократическими.

В системе субъектов политического управления на субнациональном уровне преобладают этнополитические элиты, т.е. высокостатусные группы, имеющие наивысшее влияние на принятие и реализацию стратегических властных решений, располагающие наибольшими ресурсами власти. В силу этих качеств элиты пользуются авторитетом в своих регионах. Их интересы и ценностные ориентации определяют нормы взаимодействия совокупности внутрирегиональных субъектов политики.

Вследствие рецентрализации системы власти в России 2000-х гг. федеральные элиты ограничили влияние региональных, в т.ч. этнократических, элит. Однако в силу слабой интегрированности экономического пространства РФ, периферийности модернизированных слоев в региональных элитах воспроизводится клановость, гильдейская рекрутация госслужащих, неформальные патрон-клиентарные взаимосвязи.

Соподчиненную роль в системе субъектов управления на Северном Кавказе играют региональные отделения политических партий, этнополитические движения, национально-культурные организации. Они являются селекторатными группами в отношении элит, действуя по тем же патрон-клиентарным «правилам игры». Переход к косвенным выборам президентов республик (с конца 2004 г.) не отменил внутриэлитную конкуренцию за власть, а сделал ее менее публичной. Вследствие полиэтничности Северного Кавказа органы местного самоуправления часто служат институтом артикуляции интересов компактных этнических групп (в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии).

Ресурсы влияния субъектов политического управления можно подразделить на экономические, социальные, политические и информационные. В их композиции наибольший потенциал имеют прибыль от экономических объектов, административная рента, обладание государственными и муниципальными должностями, неформальные сети патронажа.

Вторая глава «Факторы дестабилизации политических процессов в Республиках Северного Кавказа» раскрывает объективные и субъективные предпосылки долгосрочных конфликтов.

В первом параграфе второй главы «Геополитические риски и угрозы развития республик Северного Кавказа в постсоветский период» выявлены трансграничные и внутригосударственные факторы дезинтеграции государства в пределах северо-кавказского сегмента геополитики.

Геополитические риски и угрозы развития республик Северного Кавказа состоят в росте экономического и военного влияния стран НАТО, стран Ближнего и Среднего Востока. Внешнее для региона акторы политики заинтересованы в контролируемой дестабилизации Северного Кавказа, в ослаблении его ресурсов, интегрированности в Российскую Федерацию. Направлениями данной стратегии являются: контроль над транзитом энергоресурсов через республики Северного Кавказа; наращивание транспортной и военной инфраструктуры НАТО в Черноморско-Каспийском регионе; поощрение центробежных интересов региональных этнократических элит; стимулирование этнополитических и конфессиональных конфликтов; символическая политика противопоставления Северного Кавказа и России со стороны стран НАТО.

Именно на Северном Кавказе локализованы основные риски и угрозы устойчивого развития Российской Федерации. К международным (трансграничным) рискам и угрозам относятся: становление однополярного мира; создание военной инфраструктуры НАТО в Черноморско-Каспийском макрорегионе; стремление стран Запада отстранить Россию от транзита энергоносителей и транспортных магистралей; возможная агрессия стран НАТО против Ирана либо их вмешательство в грузино-российский конфликт; неконтролируемая международная миграция; деятельность зарубежных разведывательных служб и международного терроризма. Достаточно сказать, что на Северном Кавказе совершается 90% террористических актов из числа зарегистрированных в РФ.

Внутригосударственными рисками и угрозами геополитического порядка являются: крайняя неравномерность социально-экономического развития горных и равнинных, полиэтничных и преимущественно русских регионов Юга страны; радикально-исламистские проекты теократической государственности; этнократические проекты переустройства административно-территориального деления РФ (проекты «Великой Черкесии», «тюркского единства», раздела Дагестана); территориальные претензии и конфликты между регионами (Северной Осетией и Ингушетией, Чечней и Дагестаном); неконтролируемая межрегиональная миграция. Наряду с «материальными» рисками и угрозами проявляются социокультурные: тенденции изоляции Северного Кавказа от общероссийского культурного пространства, идентификация с зарубежным Востоком.

Во втором параграфе второй главы «Религиозный экстремизм и радикализм на Северном Кавказе как фактор дестабилизации политических процессов» определены организационные формы религиозного экстремизма и радикализма, подвергнуты критическому анализу его идеологические установки.

Религиозный радикализм и экстремизм проявляется в республиках Северного Кавказа в создании противоправных организаций сетевого типа, а также влиянии трансграничных структур исламизма (как салафитских, так и «традиционных»). Риски и угрозы национальной безопасности в данном аспекте состоят в насаждении религиозного фанатизма и нетерпимости, неконвенциальных (вплоть до терроризма) форм деятельности, нарушении принципов конституционного строя Российской Федерации. Радикальные и экстремистские организации используют общественные проблемы (низкий уровень жизни, безработицу, коррупцию и т.д.) для насаждения архаичных идеологем теократии в массовом сознании. Наиболее весом фактор религиозного экстремизма в республиках Северо-Восточного Кавказа.

Радикальные религиозные организации на Северном Кавказе относятся к закрытому и сетевому организационному типу, действуют на трансграничной основе. Их базовой низовой структурой выступают «джамааты» — религиозные сообщества, использующие традиционные институты сельской общины и субэтнические территориальные образования. При этом организующие центры радикальных группировок расположены за пределами Российской Федерации.

Идеологические установки радикальных и экстремистских организаций на Северном Кавказе в основном выражают доктрину ваххабизма (салафизма). Они предусматривают жесткую регламентацию всех сфер жизни верующих нормами шариата, крайнюю нетерпимость ко всем иноверцам и «отступникам» (к последним салафиты относят и традиционный ислам), проект создания теократического всемирного государства (халифата) путем войн и террористических действий.

Преобладающий в республиках Северного Кавказа традиционалистский тип религиозного сознания мусульман начинает проигрывать соперничество с салафизмом. В обстановке социально-экономического кризиса, коррупции и неэффективности региональных органов власти, последствий затяжного этнополитического конфликта в Чечне идеи «возврата к чистой вере» становятся привлекательными для многих мусульман, особенно в сельских местностях и депрессивных районах.

Салафизм также насаждается на Северном Кавказе усилиями геополитических конкурентов России – стран Ближнего Востока, разведывательных служб стран Запада.

В третьем параграфе второй главы «Этнические факторы конфликтогенности политических процессов в республиках Северного Кавказа» рассмотрены причины и динамика политизации этничности в макрорегионе (1990-2000-е гг.).

Этничность как существование самоидентификации индивидов и социальных групп на основе социально значимых признаков (культуры, языка, ценностей и ориентаций самосознания) не является сама по себе фактором риска в политических процессах. Но вследствие низкого уровня социально-экономического развития, примордиального восприятия этничности в массовом сознании, деструктивных интересов этнократических элит этничность может становиться конфликтогенным фактором.

В условиях постсоветских сообществ Северного Кавказа этничность используется монократическими региональными элитами для легитимации своей власти, для «торга» с органами федеральной власти об увеличении ресурсов влияния и полномочий. Этнополитическая мобилизация служит средством сплочения сообщества, подавления оппозиции, структурирования социально-политического пространства.

Репрезентативные социологические исследования (анкетный опрос 2007 г., проведенный этноконфликтологами Ставропольского госуниверситета) показывают, что среди причин политизации этничности респонденты указывают: ухудшение социально-экономического положения в России (42,3%), рост безработицы (31,1%), ошибки в национальной политике (28,4%), ситуацию в Чечне (24,5%), предубежденность против некоторых национальностей (24,1%), миграцию из ближнего и дальнего зарубежья (23,4%), деятельность местных политиков (13,4%), выступления СМИ, провоцирующие межэтническую напряженность (11,5%), деятельность зарубежных стран (9,3%), деятельность федеральных политиков (9,2%), подъем этнического самосознания (7,2%). Таким образом, в массовом сознании жителей Северного Кавказа причины этнических конфликтов связываются с общероссийскими факторами объективного характера. Вместе с тем, более 1/3 респондентов согласны с ценностными установками конфликтогенного типа: «взаимодействие людей разных национальностей часто является источником неприятностей», «взаимодействие местных жителей и мигрантов часто является источником неприятностей», «испытываю напряженность, когда слышу вокруг себя чужую речь».

К этническим факторам конфликтогенности политических процессов на Северном Кавказе относятся: совмещение этнического и административно-территориального принципов в строении субъектов федерации; этнократический характер правящих элит; этносоциальная стратификация сообществ; идеологемы этнонационализма; слабая эффективность национальной политики на общероссийском и региональном уровнях. Этнополитическая мобилизация 1990-х гг. сформировала в республиках Северного Кавказа региональные режимы, обладающие автономной структурой политических возможностей, ресурсами и стратегиями действия.

Третья глава «Методы политического управления в условиях полиэтничности на Северном Кавказе» посвящена анализу методик регулирования политических процессов в полиэтничном макрорегионе.

В первом параграфе третьей главы «Экономико-социальные методики политического управления в республиках Северного Кавказа (1990-2000-е гг.)» раскрывается взаимообусловленность экономического, социального и политического регулирования развития макрорегиона.

Политическое управление в аспекте полиэтничности регионов России имеет целью конструктивное согласование этнических интересов на основе принципов демократии, равноправия народов и недопущения их дискриминации, сохранения целостности Российской Федерации. Политическое управление призвано обеспечивать условия равноправного социально-экономического и культурного развития народов, эффективно урегулировать этнополитические конфликты и обеспечивать национальную безопасность.

Методы обеспечения политического управления в социально-экономическом аспекте включают в себя: финансирование целевых программ развития регионов; инвестиционную и кредитную политику; стимулирование инновационного роста экономики; выравнивание территориального уровня благосостояния; развитие транспортной, информационной и энергетической инфраструктуры Северного Кавказа.

Республики Северного Кавказа (в различной степени) относятся к регионам дотационным и агропромышленным, переживающим затяжную депрессию. Вследствие этих объективных условий приоритетными для них становятся следующие экономико-социальные методы управления:

— модернизация промышленности и инфраструктуры экономики;

— развитие межрегиональных производственных, торговых и финансовых взаимоотношений;

— обеспечение правовых и организационных условий для привлечения российских и иностранных инвесторов в депрессивные районы;

— льготное кредитование и субсидирование республик;

— приоритетное развитие отраслей хозяйства, составляющих конкурентные преимущества территории (энергетика, нефте- и газодобыча и переработка, металлургия, туризм, транзитный транспорт);

— противодействие коррупции и нецелевому расходованию государственного финансирования (независимый аудит и казначейский контроль);

— создание высокооплачиваемых рабочих мест в республиках, в т.ч. целевые программы возврата мигрантов-работников высокой квалификации;

— противодействие чрезмерной территориальной неравномерности социально-экономического развития (сдерживание урбанизации, развитие периферийных и трудоизбыточных районов);

— рост финансирования систем среднего и высшего образования, здравоохранения, физической культуры и спорта.

Обозначенная совокупность методов призвана создать условия для устойчивого развития республик Северного Кавказа, снизить социально-экономическую конфликтогенность в полиэтничном обществе.

Второй параграф третьей главы «Формирование общероссийской идентичности в полиэтничном макрорегионе Северного Кавказа» раскрывает значение символической политики в интеграции полиэтничного сообщества.

Формирование общероссийской гражданской идентичности является важнейшим методом политического управления, в т.ч. на Северном Кавказе. Данная идентичность не должна отрицать этнические и региональные, конфессиональные идентичности, т.к. она является феноменом более высокого порядка и интегрирует в себя иные идентичности. Институтами формирования общероссийской идентичности должны стать семья, система образования, средства массовой информации, малые референтные группы повседневного общения. В этой связи органы государственной власти должны изменить приоритеты образовательной и информационной политики, развивая, в первую очередь, ценности гражданского патриотизма и этнической толерантности.

Общероссийская идентичность должна носить надэтнический, гражданский характер, быть светской (секулярной). Она обобщает как стихийно формирующиеся в обществе структуры и ориентации самосознания, так и конструкты, целенаправленно развиваемые субъектами политического процесса.

Общероссийская идентичность основана на принципах гуманизма, патриотизма, этнической и конфессиональной толерантности, совместной ответственности граждан за российское государство. Идеологемы общероссийской идентичности должны быть ориентированы на проект модернизации страны, ее вхождение в мировое сообщество на равноправных основах. Вместе с тем, общероссийская идентичность может включать в себя часть исторических (ретроспективных) идеологем, носящих конструктивный характер и интегрирующих общество. Таковы, на наш взгляд, идеологемы евразийского государства, российской полиэтничной цивилизации, победы в Великой Отечественной войне, научно-технического прогресса общества. В формировании общероссийской идентичности акцент должен делаться на ценности и ориентации, поддерживающие модернизацию страны.

Общероссийская идентичность не находится в конфликте с идентичностями этническими, конфессиональными, региональными. Представляется, что полезен принцип «Единство в многообразии». На уровне субъектов федерации и федеральных округов идентичность также должна носить интегрирующий, полиэтничный и поликонфессиональный характер.

Основными субъектами формирования общероссийской идентичности являются: средства массовой информации, система среднего и высшего образования, органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, политические партии, общественно-политические организации.

В третьем параграфе третей главы «Методы народной дипломатии в управлении политическими процессами на Северном Кавказе» изучена роль общественных институтов и норм в политическом управлении конфликтогенным макрорегионом.

Методы народной дипломатии в условиях традиционализма институтов и норм политики на Северном Кавказе могут дополнять усилия государственной власти по оптимизации политического управления. Формами народной дипломатии выступают советы старейшин, женские, молодежные, национально-культурные, спортивные объединения. Доказали свою целесообразность консультативные Общественные советы и Общественные палаты при органах государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, правозащитные и миротворческие организации. Практики политического управления на Северном Кавказе должны учитывать нормы традиций и обычного права в обеспечении межэтнической толерантности и миростроительства.

Следует учитывать, что в полиэтничных и традиционалистских по политической культуре республиках Северного Кавказа преобладают унаследованные от прошлого методы народной дипломатии. Институты и нормы гражданского общества имеют, во многом, «импортированный» характер и слабо укоренены в повседневных практиках. Вместе с тем, следует стремиться к внедрению современных норм и институтов миротворчества в общественные институты Северного Кавказа.

В течение постсоветского периода позитивно зарекомендовали себя такие организационные формы народной дипломатии, как советы старейшин, женские миротворческие объединения, съезды народов Северного Кавказа. Они имеют консультативные функции при органах государственной власти субъектов федерации. Этнические группы реализуют свои социально значимые интересы посредством создания национально-культурных обществ и национально-культурных автономий. Важнейшей их функцией в аспекте народной дипломатии является межкультурная коммуникация: обмен ценностями и традициями культуры, взаимопроникновение стереотипов деятельности, обеспечение социального партнерства общества и государства.

Опыт республик Северного Кавказа доказывает эффективность таких методов народной дипломатии, как:

— этнические советы, дома и центры национальных культур;

— заявления национально-культурных обществ в поддержку межэтнического согласия, предупреждения конфликтов;

— участие этнокультурных организаций к разработке и экспертизе нормативно-правовых актов по вопросам политического управления;

— привлечение национально-культурных обществ к диалогу и миротворчеству в этнополитических конфликтах;

— участие членов национально-культурных объединений в организации и проведении культурно-просветительных, благотворительных акций.

Методы народной дипломатии содействуют урегулированию политических конфликтов, распространению идей ненасилия и компромисса интересов.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, делаются выводы, даны рекомендации по повышению эффективности политического управления на субнациональном (макрорегиональном) уровне.

Ключевым условием повышения эффективности политического управления в условиях полиэтничности должен стать выбор последовательных государственных концепций федерализма и национальной политики России. Они должны обрести статус федеральных конституционных законов. В итоге нашего исследования аргументируется точка зрения о перспективности конституционной, а не договорной модели федерации; равноправия субъектов федерации; «симметричности» объема полномочий и предметов ведения субъектов федерации. Продуктивно также принятие программ реализации федеративной и национальной политики на уровне федеральных округов и субъектов федерации.

Программно-целевой метод политического управления должен предусматривать согласование направленности действий органов власти не только по вертикали, но и по горизонтали. Целесообразно повышение статуса парламентских ассоциаций федеральных округов, регулярных совещаний и конференций отраслевых органов исполнительной власти, муниципалитетов.



Страницы: 1 | 2 | Весь текст