Тема «Государственный финансовый контроль»

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования

«Сибирский государственный университет телекоммуникаций и информатики»

Тема: «Государственный финансовый контроль»

Автор: Лапов Дмитрий Евгеньевич,

аспирант кафедры экономической теории (ЭТ)

2012 г.

Содержание

TOC \o «1-1» \h \z \u HYPERLINK \l «_Toc331424565» Введение PAGEREF _Toc331424565 \h 3

HYPERLINK \l «_Toc331424566» Раздел 1. Научное обоснование проекта изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации PAGEREF _Toc331424566 \h 4

HYPERLINK \l «_Toc331424567» Раздел 2. Проект изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации12

HYPERLINK \l «_Toc331424568» Заключение35

Введение

Единственной преградой на пути к реализации поставленных в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации целей, является исключительно финансовые возможности самого государства. При этом расширение финансовых возможностей государства не должно существенно повлиять на достигнутый высокий темп устойчивого экономического роста, обусловленный низким уровнем налоговой нагрузки на экономику. Считаю необходимым и наиболее правильным остановиться на исследовании вопросов эффективности налогового контроля, что позволит обеспечить более справедливое перераспределение налоговой нагрузки и повышение уровня мобилизации налоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации без образования негативных социальных последствий, непредсказуемых налоговых издержек и дополнительных финансовых вложений.

В системе органов государственной исполнительной власти Российской Федерации налоговые органы имеют уникальные обязанности и компетенцию. Такое положение обязывает федеральный орган законодательной власти наделить налоговые органы соответствующими их обязанностям полномочиями. Однако данные меры должны сочетаться с рациональным выбором объекта налогообложения, совершенствованием процедур взимания налогов и сборов, а также защитой прав добросовестных налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов.

За последние десять лет политика налогового контроля Федеральной налоговой службы России ориентируется на повышение качества проводимых контрольных мероприятий и одновременное стимулирование налогоплательщиков к отказу от применения инструментов нелегальной налоговой оптимизации. Для достижения указанных целей Федеральной налоговой службой России избран метод всестороннего анализа финансово-хозяйственной деятельности и администрирования на основе общедоступных критериев оценки рисков налогоплательщиков. Однако на настоящий момент остается ряд нерешенных проблем налогового контроля, попытаться устранить которые призвана настоящая работа.

Материал изложен в следующей последовательности:

в разделе 1 настоящей работы представлен теоретический анализ результатов налогового контроля и правоприменительной практики, а также научно-обоснованные выводы о наиболее перспективных направлениях развития налогового контроля;

в разделе 2 настоящей работы представлены конкретные аргументированные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в целях обеспечения указанного выше развития налогового контроля.

Раздел 1. Научное обоснование проекта изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации

Статистика рассмотрения Арбитражными судами Российской Федерации дел, возникших из административных и иных публичных отношений за период с 2008 – 2010гг., показывает отсутствие общей тенденции к сокращению требований заявителя об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) должностных лиц, возникших из административных и иных публичных отношений. Так в 2008г. количество таких дел составило 90190, в 2009г. снизилось по сравнению с 2008г. на 4247 дел (4,7 %) и составило 85943 дела, в 2010 г. выросло по сравнению с 2009г. на 4219 дел (4,9 %) и составило 90162 дела, в 2011 г. снизилось по сравнению с 2010г. на 7205 дел (8 %) и составило 82957 дел.

Аналогично формировалась динамика удовлетворенных требований за период 2008-2011гг.: 2008 г. – 50009 требований, 2009 г. – 44644 требований, 2010г. – 45590 требований, 2011г. – 39589 требований.

Наглядно представив вышеуказанные данные в виде диаграммы, можно сделать вывод о наличии корреляционной зависимости между количеством удовлетворенных требований и общим числом рассмотренных дел (рисунок № 1).

Рисунок 1 — Рассмотрение Арбитражными судами РФ дел, возникших из административных и иных публичных отношений

Однако детальный анализ такого снижения показывает, что эффектом от снижения количества оспариваемых ненормативных правовых актов не всегда является снижение количества удовлетворенных требований и характеристики данной зависимости не постоянны.

Таким образом, в 2009 г. снижение количества рассматриваемых дел на 1 дело привело к снижению числа удовлетворенных требований на 1,26 требования, в 2010 г. рост количества рассматриваемых дел на 1 дело привел к снижению числа удовлетворенных требований на 0,22 требования, в 2011 г. снижение количества рассматриваемых дел на 1 дело привело к снижению числа удовлетворенных требований на 0,83 требования.

В результате можно заключить, что эффект от снижения числа удовлетворенных требований является многофакторным. При этом общее число оспариваемых ненормативных правовых актов и действий (бездействий) должностных лиц не является детерминирующим фактором что, скорее всего, свидетельствует о качественном росте процедур и мер регулирования государственного контроля. Таким образом, с точки зрения бюджетной эффективности снижение количества оспариваемых ненормативных актов и контрольных мероприятий в целом не является эффективным.

Иным образом обстоят дела, связанные с оспариванием ненормативных правовых актов налоговых органов, действий (бездействий) их должностных лиц. Так в 2008 г. было рассмотрено 50 685 дел, в 2009 г. – 35 368 дел (на 30,22 % меньше, чем в 2008 г.), в 2010 г. – 31 514 дел (на 10,90 % меньше чем в 2009 г.), в 2011 г.- 26 358 дел (на 16,00 % меньше чем в 2010 г.). Таким образом, наблюдается тенденция к снижению числа оспариваемых ненормативных правовых актов на фоне почти пропорционального снижения количества удовлетворенных требований: в 2008 г. – удовлетворено 35 463 требований (70,0 % от заявленных), в 2009 г. – 23 448 требований (66,3 % от заявленных), в 2010 г. – 20 169 требований (64,0 % от заявленных), в 2011 г. – 16 559 требований (62,8% от заявленных).

Рисунок 2 — Рассмотрение Арбитражными судами РФ дел, с участием налоговых органов.

Основным критерием бюджетной эффективности выбранной Федеральной налоговой службы России фискальной политики является эффективность отказа от проведения контрольных мероприятий в отношении некоторой выпадающей группы налогоплательщиков. Так как такой отказ истекает из возможностей сбора доказательной базы, считаю возможным определить эффективность такого отказа исходя из сложившейся судебной практики.

Для этого рассмотрим показатель, который косвенно отражает влияние данного выбора — количество рассмотренных Арбитражным судом дел с участием налоговых органов в части оспаривания ненормативных актов налоговых органов и действий (бездействий) их должностных лиц (ДНО). По сути, данный показатель отражает как квалифицированность решений налогового органа, так и субъективную сторону налогоплательщика, и то и иное являются в какой-то мере производным от сложившейся судебной практики.

Ожидаемым результатом такого отказа является объективный критерий — количество удовлетворенных требований (КУТ).

Таким образом, найдя отношение изменения количества удовлетворенных требований об обжаловании ненормативных актов налоговых органов и бездействия должностных лиц (ΔКУТ) к изменению общего количества рассмотренных арбитражными судами дел с участием налоговых органов в части оспаривания ненормативных актов налоговых, действий (бездействий) их должностных лиц (ΔДНО), получим реальный эффект от снижения количества оспариваемых ненормативных актов налогового органа (РЭ):

РЭ = ΔКУД/ΔДНО (1)

Подставив в формулу 1 исходные данные, получим:

в 2009 г. – на 1 отказ от оспаривания ненормативного правового акта налогового органа, действия (бездействия) его должностных лиц приходится снижение количества удовлетворенных требований на 0,78 удовлетворенного требования;

в 2010 г. – на 1 отказ от оспаривания ненормативного правового акта налогового органа, действия (бездействия) его должностных лиц приходится снижение количества удовлетворенных требований на 0,85 удовлетворенного требования;

в 2011 г. – на 1 отказ от оспаривания ненормативного правового акта налогового органа, действия (бездействия) его должностных лиц приходится снижение удовлетворенных требований на 0,70 удовлетворенного требования.

Рисунок 3 – Эффективность мер по снижению судебных дел с участием налоговых органов

Сопоставив данные значения с долей снижения количества оспариваемых ненормативных правовых актов налоговых органов, действий (бездействий) их должностных лиц с данными о снижении количества удовлетворенных требований получим, что наибольшее снижение в сравнении с предшествующим годом количества рассматриваемых дел в Арбитражных судах приходится на 2009 г. – 30,22 %. Однако наибольшее снижение количества удовлетворенных требований приходится на 2010 г. – 64,0 %, где снижение количества рассматриваемых дел в процентах к предыдущему году составило 10,9 %. В 2011 г. снижение количества дел об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов, действий (бездействий) их должностных лиц составило 16,0 %, что значительно больше, чем в 2010 г., но эффект от данного снижения в 2010 г. составил всего 0,15 удовлетворенного требования, приходящегося на одно рассмотренное дело в части оспаривания ненормативных актов, действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов.

В результате полученная статистическими методами характеристика правоприменительной практики не позволяет сделать выводы об эффективности снижения количества мероприятий налогового контроля. При этом необходимо отметить, что если в 2009 г. процент удовлетворенных требований составил 66,3 %, то реальный эффект от снижения количества оспариваемых ненормативных актов налогового органа в процентах составил 78,0 %. В 2010 г. процент удовлетворенных требований составил 64,0 %, а реальный эффект от снижения количества оспариваемых ненормативных актов налогового органа, действий (бездействий) их должностных лиц в процентах составил 85,0 %. Таким образом, если в 2009 г. предположительно было исключено 11,7 % ненормативных правовых актов, имеющих неблагоприятную судебную перспективу, в 2010 г. – 21 %, то в 2011 г. снижение количества оспариваемых ненормативных правовых актов налоговых органов, действий (бездействий) их должностных лиц на 16 % привело к снижению количества удовлетворенных требований всего на 7,2%, что свидетельствует о преобладании в данном процессе количественных факторов. Качественно данные ненормативные правовые акты, действия (бездействия) незначительно отличались от иных, которые были рассмотрены в Арбитражных судах Российской Федерации.

Выводом данного исследования может являться нерациональность дальнейшего снижения количества мероприятий налогового контроля на основе прежних факторов.

Таким образом, задачей повышения результативности мероприятий налогового контроля является поиск направлений налоговой политики, которые смогли бы стать факторами качественного роста эффективности налогового контроля.

Прежде всего, исследуя возможные перспективы совершенствования налогового контроля, считаю необходимым учесть сформулированные Федеральной налоговой службой России недостатки налоговой системы Российской Федерации:

Несовершенство действующего законодательства, позволяющего налогоплательщикам использовать схемы уклонения от уплаты налогов.

Отсутствие у государственных органов, обладающих информацией о налогоплательщиках, обязанности представления налоговым органам данной информации.

Отсутствие инструментов налогового контроля, имеющихся у налоговых органов зарубежных стран:

выход к налогоплательщику при проведении камеральной налоговой проверки;

проведение оперативно-розыскных мероприятий;

обеспечение удаленного доступа «он-лайн» к банковским счетам налогоплательщиков;

обеспечение в ходе проверок доступа к электронным базам данных бухгалтерии налогоплательщиков.

Разработанные Федеральной налоговой службой России для устранения вышеуказанных недостатков предложения основаны на международном опыте передовых экономик мира и были направлены в Министерство финансов Российской Федерации, но до настоящего времени не нашли свое отражение в налоговой политике Правительства Российской Федерации.

На мой взгляд, все вышеуказанные предложения Федеральной налоговой службы России являются обоснованными. Если предложения пунктов 1 и 2 требуют более детальной проработки, а обеспечение удаленного доступа «он-лайн» к банковским счетам налогоплательщиков и электронным базам данных требует наличия технических возможностей и не может быть всеобщим, то выход к налогоплательщику при проведении камеральной налоговой проверки может быть реализован в рамках проведения осмотра в соответствии со статьей 92 Налогового кодекса Российской Федерации.

В части отсутствия у государственных органов, обладающих информацией о налогоплательщиках, обязанности представления налоговым органам данной информации, на мой взгляд, прежде всего, необходимо создать единую централизованную базу данных, куда бы поступала информация от Федеральной таможенной службы России: о ценах, количестве и номенклатуре всех ввозимых и вывозимых товарно-материальных ценностей. Существующие в таможенной практике укрупненные номенклатурные группы не позволяют налоговым органам на их основе применять расчетный метод цен.

Рациональным также является наделение налоговых органов правом проведения оперативно-розыскных мероприятий, так как именно от результативности проведения налоговых проверок зависит перспектива уголовного преследования налогоплательщика.

В дополнение необходимо отметить, что согласно статистическим данным Федеральной налоговой службы России за 2011г. было проведено 36361646 камеральных налоговых проверок физических и юридических лиц, по которым установлено 2104142 нарушений (в 5,79% камеральных налоговых проверок). Количество выездных налоговых проверок составило 67353 единицы, из них организаций – 51653 единиц (в том числе с нарушениями 51081 или 98,89% от общего числа выездных проверок организаций), физических лиц – 15700 единиц (в том числе с нарушениями 15501 или 98,72% от их общего числа).

За 1 квартал 2012 г. было проведено 7469949 камеральных налоговых проверок, в том числе по результатам 403052 проверок были обнаружены нарушения, что составляет 5,4 % от их общего числа. Количество выездных налоговых проверок в отношении организаций составило 10912 проверок, в том числе по результатам которых были выявлены нарушения 10867 проверок (или по 99,59 % от их общего числа), в отношении физических лиц — 3156 проверок, в том числе по 3148 проверкам были выявлены нарушения (или по 99,75 % от их общего числа).

При этом в течение нескольких последних лет уровень результативности выездных налоговых проверок существенно не менялся. Так в 2010 г. было проведено 56556 выездных налоговых проверок организаций, в том числе по 56025 проверкам были обнаружены нарушения (или в 99,06% от их общего числа), в отношении физических лиц было проведено 18990 выездных налоговых проверок, в том числе по результатам которых выявлены нарушения – 18742 проверки (или 98,69% от их общего числа).

То есть, за последние три года, максимальная доля безрезультативных выездных налоговых проверок составила: по проверкам физических лиц – 1,31%, по проверкам юридических лиц – 1,11%. Это свидетельствует о высоком качестве выборки субъектов выездных налоговых проверок, основанном на всестороннем анализе финансово-хозяйственной деятельности и иных критериях налоговых рисков, вследствие чего, можно говорить о наличии у Федеральной налоговой службы России возможности достаточно достоверно и своевременно выявлять экономические преступления. Кроме того, исключительная компетенция налоговых и правоохранительных органов не позволяет налоговым органам использовать материалы оперативно-розыскной деятельности. При этом органы внутренних дел и налоговые органы самостоятельны. В результате исчезает единая концепция проведения налоговых проверок и сбора доказательной базы. На мой взгляд, потребность налоговых органов в негласных методах налогового контроля даже исключительно в случае обнаружения признаков совершения преступлений, предусмотренных статьями 173.1, 173.2, 174, 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, является очевидной. Такая законотворческая новелла позволит, во-первых, сократить количество проверяющих, так как снизится необходимость участия сотрудников правоохранительных органов, во-вторых, повысить эффективность защиты публичных интересов. На практике в настоящий момент налоговые органы самостоятельно передают материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в Следственный комитет Российской Федерации даже в случае, если в проверке участвует сотрудник правоохранительных органов, его работа ведется параллельно, а многие функции дублируются.

В развитие вышеуказанного, в настоящей работе сделана попытка содержательно конкретизировать и реализовать некоторые предложения Федеральной налоговой службой России с учетом сложившейся в России арбитражной судебной практики и собственных новаций автора в области совершенствования налогового контроля. Для реализации указанных целей в разделе 2 настоящей работы предложен конкретный мотивированный перечень изменений, которые, по мнению автора, необходимо внести в действующее законодательство по соответствующим направлениям его развития.

Раздел 2. Проект изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации

Расширение перечня оснований для обращения налоговых органов в судебные органы.

А) Пункт 11 статьи 7 Закона Российской Федерации от 21.03.1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» дополнить абзацами четыре, пять и шесть следующего содержания:

“об установлении фактов, имеющих юридическое значение;

гражданско-правового характера;

частного обвинения.”;

Б) Абзац пятый подпункта 14 пункта 1 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

“в иных случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами.”;

В) Пункт 5 статьи 20 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации после слов “настоящей статьи” дополнить словами “, а также в случаях предусмотренных федеральным законом, указанные в статьях 306 и 307 Уголовного кодекса Российской Федерации”.

Пояснение.

Хотя установление фактов, имеющих юридическое значение, не является мероприятием налогового контроля, в необходимых случаях, по иску налоговых органов суд сможет истребовать и исследовать доказательства, получение которых не входит в компетенцию налогового органа или является исключительной компетенцией суда. В частности речь может идти о получении информации об интернет соединениях абонентских устройств в рамках услуг интернет банкинга или о получении сведений ограниченного доступа.

К делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение, могут быть отнесены дела о восстановлении утраченного судебного производства или об установлении фактов взаимозависимости лиц. Но наиболее важным является появление у налоговых органов возможностей изменить в рамках судопроизводства квалификацию сделок, что может иметь существенное значение для правильного налогообложения проверяемого лица.

Внесение же изменений в статью 31 Налогового кодекса Российской Федерации позволит использовать полученные материалы в целях налогового контроля. Кроме того, налоговые органы смогут расторгать мнимые сделки даже в случае двухсторонней рецессии, обуславливающей отсутствие налоговых последствий для бюджетной системы Российской Федерации, что не исключает последствий гражданско-правового характера.

Иски частного обвинения позволят налоговому органу защитить свои честь и достоинство, упредить или возместить ущерб, полученный от действий свидетелей, экспертов и иных лиц. Кроме того, хотелось бы отметить необходимость расширения и перечня оснований, по которым налоговый орган, чьи права нарушены, мог бы обратиться в суд для их восстановления в рамках частного обвинения. Так, на мой взгляд, наиболее распространенными преступными деяниями, с которыми сталкиваются налоговые органы, являются деяния, ответственность за которые предусмотрена статьями 306 и 307 Уголовного кодекса Российской Федерации. При этом данные дела не требуют дополнительных специальных проверок и могут повлиять также и на правильность налогообложения. В связи с чем, непосредственное обращение налоговых органов в суд может оказаться более эффективным, чем ныне действующий порядок.

Совершенствование налогового администрирования процедур реорганизации и ликвидации юридических лиц.

А) Статью 89 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 11.1 следующего содержания:

“11.1. Вынесение решения о проведении выездной налоговой проверки приостанавливает течение реорганизации и (или) ликвидации организации до даты вступления в силу Решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки.”;

Б) Пункт 2 статьи 63 Гражданского кодекса Российской Федерации дополнить абзацем 3 следующего содержания:

“Уполномоченный государственный орган вправе проверить полноту и достоверность сведений, содержащихся в промежуточном ликвидационном балансе, и требовать от ликвидационной комиссии устранения выявленных нарушений, а в случае приостановления ликвидации в связи с проведением выездной налоговой проверки требовать отражения её результатов по соответствующим статьям промежуточного ликвидационного баланса.”.

Пояснение.

Изменения, вносимые пунктом «А» обусловлены тем, что в настоящее время пункт 11 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает право налоговых органов проводить выездные налоговые проверки в связи с реорганизацией или ликвидацией организаций-налогоплательщиков. Однако срок со дня вынесения решения о проведении выездной налоговой проверки до дня вступления в силу решения по результатам рассмотрения материалов налогового проверки может превысить период проведения процедуры реорганизации или ликвидации организации.

В результате организация может прекратить свое существование до вступления в силу решения по результатам рассмотрения материалов проверки. При этом появляется возможность уклонения от налогообложения путем инициирования процедуры ликвидации или реорганизации в ходе выездной налоговой проверки, что не позволит налоговым органам взыскать причитающиеся суммы налогов, сборов, штрафов и пени в бюджетную систему Российской Федерации.

В отношении пункта «Б» на настоящий момент федеральным законодательством не установлены как права уполномоченного государственного органа на проверку сведений, содержащихся в ликвидационном балансе, так и обязанности ликвидационной комиссии по устранению выявленных в ходе такой проверки нарушений. В результате может быть нарушен баланс частных и публичных интересов в связи с тем, что образовавшаяся по результатам выездной налоговой проверки кредиторская или дебиторская задолженность не будет отражена в ликвидационном балансе.

Снижение возможностей злоупотребления налоговым правом.

А) Статью 89 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 1.1 следующего содержания:

“1.1. Неознакомление по вине налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента с вынесенным в отношении него решением о проведении выездной налоговой проверки не лишает налоговые органы права проводить мероприятия налогового контроля в отношении его контрагентов и иных лиц.”;

Б) Пункт 1 статьи 21 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 16 следующего содержания:

“16. Отказ либо уклонение налогоплательщика, плательщика сборов, налогового агента от ознакомления или получения ненормативных правовых актов или требований налогового органа не является нарушением прав налогоплательщика, предоставленных ему подпунктами 6, 7, 9, 12 и 15 пункта 1 настоящей статьи.

Ознакомление или получение указанных актов и требований может быть реализовано посредством обеспечения налоговым органом доступа налогоплательщика к их содержанию, в том числе по каналам связи.”.

Пояснение.

Изменения, вносимые пунктом «А», предложены с целью повышения эффективности налогового контроля. В случае если лицо намерено не является в налоговый орган или иным способом уклоняется от получения решения на проведение налоговой проверки, целесообразно не ставить в зависимость возможность проведения мероприятий налогового контроля, участие проверяемого лица в которых не требуется или исключено, от факта ознакомления налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента с решением о проведении выездной налоговой проверки. Однако возможно предусмотреть иной вариант, при котором выездная налоговая проверка начинается с момента ознакомления проверяемого лица с решением о проведении выездной налоговой проверки. Оба варианта имеют свои преимущества и недостатки.

Представленный вариант основан на том, что ранее законодатель не указывал на необходимость знакомить проверяемое лицо с данным решением или вручать его копию. На практике это приводит к возникновению ряда вопросов, связанных с правильным применением вышеуказанной нормы.

Предложенные в пункте «Б» изменения обусловлены тем, что на настоящий момент из буквального толкования норм законодательства о налогах и сборах следует, что налоговые органы обязаны по требованию налогоплательщика вручать или ознакомить его со всеми составленными в отношении него документами, но при этом не учитывается добровольный отказ или уклонение его от получения указанных документов (ознакомления с ними). В результате проверяемое лицо имеет возможность злоупотребления правом посредством неполучения по адресу местонахождения письменной корреспонденции неявок в налоговый орган и.т.д. Таким образом, налоговый орган должен иметь возможность доказывать в суде, что имел место факт уклонения или отказа проверяемого лица от предоставленных ему прав. В этом случае именно налогоплательщик, плательщик сборов, налоговый агент должен нести неблагоприятные последствия такого неправомерного отказа или уклонения. Кроме того, в последнее время усовершенствован процесс обмена информацией между налогоплательщиками и налоговыми органами, в связи с чем, необходимо законодательно предусмотреть для налоговых органов возможность направлять издаваемые ими документы посредством защищенных каналов электросвязи. Второй абзац предлагаемых изменений призван дать такой возможности законное обоснование.

Проблема исследования движения денежных средств на счетах налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов.

Абзац 2 пункта 2 статьи 86 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

“Справки о наличии счетов и (или) об остатках денежных средств на счетах, выписки по операциям на счетах организаций (индивидуальных предпринимателей) в банке, а также справки об остатках электронных денежных средств и переводах электронных денежных средств могут быть запрошены налоговыми органами в случаях проведения мероприятий налогового контроля и (или) осуществления иных возложенных на налоговые органы функций.”.

Пояснение.

Действующая редакция указанного пункта не позволяет налоговому органу исследовать денежные потоки между всей цепочкой контрагентов проверяемого лица. Существующее ограничение сводит глубину налогового контроля в части анализа движения денежных средств до исследования приходных и расходных операций проверяемого лица. При этом сложившаяся судебная арбитражная практика предписывает налоговым органам при раскрытии схем получения необоснованной налоговой выгоды исследовать все этапы финансово-хозяйственных отношений. Кроме того, в настоящий момент между кредитными организациями и Федеральной налоговой службой России организован электронный документооборот, что сводит к минимуму издержки кредитных организаций на представление вышеуказанных документов. Таким образом, будет практически полностью воплощено одно из предложенных Федеральной налоговой службой России направлений налогового контроля в части удаленного доступа к банковским счетам налогоплательщиков, плательщиков сбора и налоговых агентов, так как внесение соответствующих изменений приблизит эффективность налогового контроля к эффективности электронного удаленного доступа к банковским счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов.

Борьба со схемами ухода от налогообложения в части использования «фирм-однодневок» и «оффшорных компаний».

А) Абзац 1 пункта 3 статьи 76 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить после слов “такой декларации” словами

“или в случае неявки руководителя организации-налогоплательщика, вызванного в случае и порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом, а также для получения копии решения о проведении выездной налоговой проверки, в налоговый орган в течение 10 дней по истечению установленного срока, а также в случае заявления руководителя организации-налогоплательщика о его непричастности к деятельности организации-налогоплательщика.

Решение о приостановлении операций налогоплательщика-организации по его счетам в банке и переводов его электронных денежных средств может быть принято руководителем или заместителем руководителя налогового органа, проводившего мероприятие налогового контроля по основаниям, указанным в настоящей статье.”;

Б) Пункт 3 статьи 24 Налогового кодекса Российской дополнить подпунктом 6 следующего содержания:

“6) производить перечисление денежных средств налогоплательщику только по сделкам, содержание и условия которых документально подтверждены и известны налоговому агенту.”;

В) Пункт 5 статьи 161 Налогового кодекса Российской Федерации после слов “на основе” дополнить словами “договоров, обеспечения информационного и технологического взаимодействия между участниками расчетов и (или) использования банковских счетов налогового агента”;

Г) Статью 90 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 6 следующего содержания:

“6. В случае если свидетель проживает за пределами населенного пункта местонахождения налогового органа, по усмотрению должностного лица налогового органа им может быть направлено поручение на допрос свидетеля в налоговый орган по месту пребывания свидетеля.”.

Пояснение.

На настоящий момент у налогового органа отсутствует инструмент принуждения представителей налогоплательщика к явке в налоговый орган. Неявка в налоговый орган за решением о проведении выездной налоговой проверки образует состав административного правонарушения в соответствии со статьей 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако санкции статьи 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают ответственность для физических лиц до 1000 руб., для должностных лиц – до 4000 руб. В результате появляется возможность уклонения от получения издаваемых налоговым органом документов. Кроме того, налоговые органы не являются правоохранительными и не могут в должной мере обеспечить сбор доказательной базы в части уклонения от получения решения о проведении выездной налоговой проверки, поэтому целесообразно законодательно освободить налоговые органы от необходимости розыска таких лиц. В результате предложенных изменений невозможно будет использовать банковские счета организаций-налогоплательщиков, чьи руководители уклоняются от явки в налоговый орган или участвуют в руководстве организацией-налогоплательщиком номинально.

Второй же абзац пункта «А» вносимых изменений позволит налоговым органам более эффективно противодействовать «фирмам-однодневкам», что снизит эффективность использования данного инструмента налоговой оптимизации и улучшит экономический климат в стране, создав неблагоприятные условия для недобросовестной конкуренции, а также для финансирования террористических и преступных организаций. Так как наибольшая часть выявленных «фирм-однодневок» являются контрагентами проверяемого лица, то передача материалов из налогового органа, проводившего мероприятие налогового контроля, в налоговый орган по месту учета налогоплательщика не позволит своевременно выполнить как приостановление операций по счетам, так и отмену вышеуказанного приостановления.

Необходимость внесения пунктов «Б» и «В» связана с появлением в последнее время наряду с возросшим количеством случаев использования в расчетах «оффшорных компаний» новой схемы получения необоснованной налоговой выгоды посредством злоупотребления налоговым правом, выражающегося в конспирации сделок агента (комитента, доверенного) под услуги информационного и технологического взаимодействия между участниками расчетов. Таким образом, налоговые агенты не вправе будут ссылаться на отсутствие информации о характере сделок между принципалом (комитентом) и покупателем товаров (работ, услуг), так как иначе данная сделка может быть признана противной основам правопорядка в силу положений статьи 169 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Изменения, предложенные в пункте «Г», призваны решить проблему отсутствия возможности налоговых органов поручить проведение допроса свидетеля должностным лицам иных налоговых органов без их включения в состав проверяющей группы, поскольку последнее является избыточным. Так как привлечение должностных лиц иного налогового органа в этом случае является разовым и предполагает конкретное действие, это не должно приводить к вынесению решения о внесении изменений в решение на проведение налоговой проверки.

Правовое обеспечение экспертизы, проводимой в рамках налогового контроля.

А) Статью 95 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 11 следующего содержания:

“11. При назначении экспертизы налоговый орган вправе истребовать или отобрать у лиц, располагающих сравнительными образцами, или в отношении которых проводится экспертиза, образцы для сравнительного исследования, а в случае невозможности их перемещения без повреждения или причинения ущерба иному имуществу, лицо, на территории которого расположены указанные образцы, обязано обеспечить свободный доступ к нему лиц, участвующих в экспертизе.”;

Б) Главу 15 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить статьей 129.5 следующего содержания:

“Статья 129.5. Непредставление налоговому органу экспертных образцов для сравнительного исследования.

Отказ или уклонение лица от дачи образцов для сравнительного исследования, а равно как дача заведомо ложных образцов или не обеспечение доступа к исследуемому объекту,

влечет взыскание штрафа в размере пяти тысяч рублей.”;

В) Подпункт 5 пункта 7 статьи 95 Налогового кодекса Российской Федерации, абзаца 1 пункта 3 статьи 95 Налогового кодекса Российской Федерации, после слов “налогового органа” слова “, осуществляющего выездную налоговую проверку” исключить. Пункт 9 изложить в следующей редакции:

“9. В случае заявления проверяемого лица о необходимости присутствия при производстве экспертизы проверяемое лицо вправо давать свои объяснения и заявлять возражения, а также просить о постановке дополнительных вопросов эксперту и о назначении дополнительной или повторной экспертизы.”;

Г) Абзаца 1 пункта 8 статьи 94 Налогового кодекса Российской Федерации слова «лица и у налоговых органов» изложить в следующей редакции «лица или у налоговых органов».

Пояснение.

Пункты «А» и «Б» обусловлены тем, что на настоящий момент законодательство о налога и сборах не содержит перечня обязанностей лиц, в отношении которых проводятся мероприятия налогового контроля, или участие которых может свидетельствовать о недобросовестности лица, в отношении которого проводятся мероприятия налогового контроля, по представлению налоговым органам исследуемых образцов для экспертизы. Однако проведение таких экспертиз предусмотрено Налоговым кодексом Российской Федерации и их необходимость очевидна. Отказ от дачи образцов для проведения экспертизы может привести к отмене решения по результатам проверки арбитражными судами или к безрезультативной проверке. При этом налоговые органы не вправе проводить судебные экспертизы в соответствии с Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», поэтому необходимо законодательно обеспечить принудительность исполнения требований должностного лица налогового органа, проводящего экспертизу. При этом наибольший удельный вес в общем объеме экспертиз, проводимых налоговыми органами Российской Федерации, занимают почерковедческие экспертизы, сложность проведения которых обусловлена возможностью внесения в документы «авто-подлога», то есть намеренного искажения образцов подписей. В результате налоговый орган вынужден истребовать документы, которые были выполнены лицом, в отношении которого проводится экспертиза, ранее, что является негласным методом и самостоятельно не свидетельствует о нарушениях со стороны проверяемого лица. Данный вывод, наряду с иными, свидетельствует о необходимости наделения налоговых органов правом проведения оперативно — розыскных действий. Но в связи с тем, что до настоящего момента таким правом налоговые органы не наделены, необходимо хотя бы частично обеспечить соответствие их прав и обязанностей.

В результате необходимо установить ответственность за отказ от предоставления образцов для сравнительного исследования, а также решить проблему, связанную с допуском эксперта на территорию и в помещения лиц, если ранее проверяемым лицом были выполнены работы у данных лиц или по поручению проверяемого лица, что нельзя сделать в рамках существующего законодательства о налогах и сборах.

Изменения, предложенные пунктом «В», обусловлены тем, что на момент после выдачи заключения экспертом отсутствует возможность постановки дополнительных вопросов эксперту, а обязанность прилагать к акту налоговой проверки документы, подтверждающие факты нарушений законодательства о налогах и сборах, выявленных в ходе проверки, истекает из положений пункта 3.1 статьи 100 Налогового кодекса Российской Федерации. Таким образом, момент ознакомления налогоплательщика, плательщика сборов, налогового агента с заключением эксперта существенно не влияет на реализацию его прав, поэтому наличие специальной процедуры ознакомления с заключением эксперта или с сообщением об отказе дать заключение считаю избыточным. Более рациональным было бы выявить все сомнения и разногласия ещё на стадии проведения экспертизы.

Изменения, вносимые в пункт 3 статьи 95 Налогового кодекса Российской Федерации, носят юридико-технический характер и призваны устранить внутренние противоречия с пунктом 1 этой же статьи.

Изменения, вносимые в абзац 1 пункта 8 статьи 94 Налогового кодекса Российской Федерации призваны дать процедуре проведения экспертизы самостоятельное значение. Тогда как существующая редакция позволяет проводить экспертизу изъятых документов только в случае, если при этом есть основания полагать, что подлинники документов могут быть уничтожены, сокрыты, исправлены или заменены.

Совершенствование системы сбора доказательной базы в части применения схем конспирации с использованием электронного документооборота.

А) Статью 46 Федерального закона от 07 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» дополнить пунктом 4 следующего содержания:

“4. При заключении договора с оператором связи по предоставлению услуг интернет связи в договоре с оператором связи должны быть указаны следующие обязательные реквизиты:

местонахождение оконечного оборудования абонента (при организации стационарных линий связи);

фамилия, имя, отчество или наименование, а также адрес лица являющегося потребителем услуг по договору;

условие о согласии абонента на распространение сведений о его соединениях, при использовании предоставленных каналов связи для организации интернет банкинга или для представления электронной отчетности в государственные органы и внебюджетные фонды;

перечень анонсированных (внешних) и не анонсированных (внутренних) интернет протоколов, а также иные сведения, позволяющие восстановить сведения о соединениях абонента с внешними интернет протоколами.”

Б) Статью 6 Федерального закона от 06.04.2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» дополнить пунктом 5 следующего содержания:

“5. Информация электронной подписи является неотъемлемой частью подписанных электронной подписью документов (информации).

Участники электронного взаимодействия обязаны хранить, а средства электронной подписи обеспечивать такое хранение, информацию электронной подписи не менее чем в соответствии с нормативными правовыми актами должны храниться подписанные электронной подписью документы (информация).

Документы и информация, подписанные электронной подписью, представляются наравне с составленными на бумажном носителе только при приложении информации электронной подписи.

Удостоверяющий центр и его доверенные лица обязаны использовать средства электронной подписи обеспечивающие:

в генерируемой последовательности символьного кода ключа электронной подписи учет полученных из временных файлов интернета программно-аппаратных средств лица, подписывающего документы анонсированных (внешних) и не анонсированных (внутренних) адресов интернет протоколов (IP адресов), а также иных сведений, позволяющих аутентифицировать участников электронного взаимодействия в сети организации, оказывающей услуги интернет связи;

в генерируемой последовательности символьного кода ключа проверки электронной подписи учет алгоритма проверки на соответствие условиям подписи, анонсированных (внешних) и не анонсированных (внутренних) адресов интернет протоколов (IP адресов), а также иных сведений об аутентификации участников электронного взаимодействия.”;

В) Статью 13 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 3 следующего содержания:

“3. Информация о соединениях между абонентами и (или) абонентскими устройствами при электронной подписи документов (информации) представляется уполномоченным органам государственной власти в соответствии с федеральным законом.”;

Г) Пункт 1 статьи 7 Федерального закона от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» дополнить подпунктами 6,7 и 8 следующего содержания:

“6) в течение пяти лет хранить информацию, позволяющую идентифицировать клиента — юридического лица системы интернет банкинга, в том числе: информацию об электронной подписи клиента, датах интернет соединений, времени интернет соединений, интернет протоколах источников информационных пакетов (IP адресах) клиента;

7) кредитные организации при заключении договора интернет банкинга (или изменении оператора связи) обязаны требовать от клиента — юридического лица представить заверенную копию договора на оказание услуг интернет связи, в соответствии с которым клиент будет устанавливать соединение с системой интернет банкинга;

8) кредитные организации обязаны включить в условия договора обслуживания клиента — юридического лица в системе интернет банкинга условие о согласии клиента на представление в уполномоченные государственные органы государственной власти сведений о его соединениях в рамках обслуживания в системе интернет банкинга.”;

Пояснение.

В соответствии со статьёй 4 Федерального закона Российской Федерации от 10.01.2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» при наличии определенных условий электронная цифровая подпись приравнивается к выполненной собственноручно. Поэтому, исходя из иерархии построения нормативно-правовых предписаний, недопустимо толкование норм права, препятствующее реализации прав налоговых органов проверять достоверность документов, составленных с использованием электронной цифровой подписи, не равноправно с имеющими реквизит подписи, исполненной лицом собственноручно, а равно и обстоятельств, связанных с их подписанием, если они могут повлиять на исполнение налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом своих обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В результате налоговый орган посредством почерковедческой экспертизы может проверить достоверность подписей уполномоченных лиц организации-налогоплательщика или индивидуального предпринимателя. Однако в отношении документов составленных в электронном виде у налогового органа отсутствует такая возможность.

Вместе с тем, возросшее количество случаев злоупотребления правом свидетельствует о широких возможностях, которые возникают при использовании систем электронной отчетности и интернет банкинга, что обуславливает необходимость предусмотреть обязанность операторов электронной отчетности, а также налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов при заключении договора на электронное обслуживание предоставлять заверенную печатью и подписью руководителя организации копию договора об оказании услуг интернет связи, подтверждающего выполнение работ по подключению абонента.

В дальнейшем необходимо также предусмотреть обязанность операторов связи сообщать оператору электронной отчетности и кредитным организациям о случаях расторжения указанного договора (контракта), что должно являться основанием для приостановления обслуживания в системе электронной отчетности и интернет банкинга. Таким образом, считаю, что наиболее эффективным было бы создание централизованной базы данных, посредством которой организации связи и кредитные учреждения, государственные органы обменивались сведениями об используемых налогоплательщиками IP адресах, датах заключения и расторжения договоров и иной информацией, позволяющей аутентифицировать лицо, устанавливающее интернет соединение в рамках системы интернет банкинга. Такие законотворческие новеллы позволят избежать случаев подлога расчетно-платежных документов и злоупотребления правом посредством конфиденциальности информации, однако, не являются очевидными и требуют более глубокого анализа.

Административная ответственность в виде дисквалификации должностных лиц организации за предоставление недостоверных сведений при регистрации юридического лица.

Подпункт 5 части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции:

“5) должностные лица налоговых органов — об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 14.1, HYPERLINK consultantplus://offline/ref=459F19AE3001C3DCB97B2834B55E4285F061082B28EB5B6CB90B32D461834D339CD51C5A1612VFR2Hчастью 3 статьи 14.1.1, частью 3 и 4 статьи 14.25, статьями 15.3 — HYPERLINK consultantplus://offline/ref=459F19AE3001C3DCB97B2834B55E4285F061082B28EB5B6CB90B32D461834D339CD51C591E13F727V0R1H15.9, 15.11, частью 3 статьи 18.15, частью 3 статьи 18.17, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, HYPERLINK consultantplus://offline/ref=459F19AE3001C3DCB97B2834B55E4285F061082B28EB5B6CB90B32D461834D339CD51C591E13F226V0R5Hстатьями 19.6, HYPERLINK consultantplus://offline/ref=459F19AE3001C3DCB97B2834B55E4285F061082B28EB5B6CB90B32D461834D339CD51C591E13F226V0R0H19.7 настоящего Кодекса;”.

Пояснение.

В соответствии с действующим законодательством налоговые органы являются уполномоченным органом на предоставление государственной услуги регистрации юридических лиц. При этом в ходе проведения налоговых проверок и иных мероприятий налогового контроля должностные лица налоговых органов часто выявляют случаи регистрации юридических лиц по недостоверным данным, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного частями 3 и 4 статьи 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Тогда как Федеральная налоговая служба России является единой централизованной системой контроля над соблюдением законодательства о налогах и сборах, правом расследовать административные дела по части 3 и 4 статьи 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обладают только некоторые территориальные налоговые органы. Кроме того, выявление «фирм-однодневок» происходит в ходе налоговых проверок, а не при процедуре регистрации юридического лица.

Принятие вышеуказанных поправок должно повысить эффективность борьбы с «фирмами однодневками». Кроме того, в ходе налоговых проверок может быть выявлена деятельность лиц, которая может быть квалифицированна как предпринимательская, однако налоговые органы на настоящий момент не наделены правом привлекать таких лиц к административной ответственности. В результате необходимо расширить перечень статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по которым должностные лица налоговых органов уполномочены составлять административный протокол, включив в него часть 1 статьи 14.1 и части 3 и 4 статьи 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Использование материалов оперативно-розыскной деятельности в налоговом контроле.

Подпункт 11 пункта 1 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

“11) привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков, использовать материалы оперативно-розыскной деятельности;”.

Пояснение.

Во исполнение главы 6 части первой Налогового кодекса Российской Федерации между Федеральной налоговой службой России и Министерством внутренних дел России подписан ряд соглашений о сотрудничестве, совместной деятельность по расследованию экономических преступлений и обеспечению контроля над правильностью налогообложения юридических и физических лиц. Однако большая часть материалов, полученных правоохранительными органами, является результатами оперативно-розыскной деятельности и может быть представлена только на основании федерального закона. В настоящее время такого закона не существует. Внесение предлагаемых изменений позволит в некоторых случаях устранить данный недостаток и избавит вышеуказанные органы от необходимости дублировать действия друг друга.

Участие понятых и введение альтернативного института видео — киносъемки.

А) Статью 98 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 6 следующего содержания:

“6. Понятые имеют право допуска на территорию и помещения налогоплательщика наравне с должностными лицами налогового органа. Отказ или воспрепятствование доступу понятным на территорию налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента может повлечь определение суммы налога, подлежащего уплате в бюджет расчетным путем.”;

Б) Пункт 7 статьи 77 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

“7. Арест имущества налогоплательщика-организации производится с участием HYPERLINK consultantplus://offline/ref=55CDD65236B4AA229F523C2A6DE7C1457DA521FF7920A88361A8AEAEBF076A59619031D50D16889401L9Jпонятых или применением средств видео- или киносъемки. Орган, производящий арест имущества, не вправе отказать налогоплательщику-организации (его HYPERLINK consultantplus://offline/ref=55CDD65236B4AA229F523C2A6DE7C14575AE20F17C2CF58969F1A2ACB808354E66D93DD40D178809L3Jзаконному и (или) уполномоченному представителю) присутствовать при аресте имущества.”;

В) Абзац 2 пункта 10 статьи 77 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

“Все предметы, подлежащие аресту, предъявляются понятым, или снимаются на видеозапись (или кинопленку), и налогоплательщику (его представителю).”;

Г) Пункт 3 статьи 92 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить после слов “в присутствии понятых” словами “или с применением видео- или киносъемки”;

Д) Пункт 3 статьи 94 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить после слов “в присутствии понятых” словами “или с применением видео- или киносъемки”;

Е) Пункт 9 статьи 94 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить после слов “предъявляются понятым” словами “или записываются (снимаются) на средства кино- или видеосъемки”;

Ё) Название статьи 98 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить словами “и видео- или киносъемка”;

Ж) Пункт 1 статьи 98 Налогового кодекса Российской Федерации после слов “вызываются понятые” дополнить словами “или проводится видео – или киносъемка”.

Пояснение.

В некоторых случаях проведение мероприятий налогового контроля является необходимым для правильного налогообложения налогоплательщика. Однако на настоящий момент нет законно-установленных обязанностей налогоплательщика по допуску понятых на территорию (в помещения) налогоплательщика. Таким образом, понятые не являются полноправными участниками налогового контроля. Введение указанных выше изменений позволит установить юридически значимые последствия отказа налогоплательщика от допуска понятых в помещения (на территорию), используемые им для получения доходов.

При этом современные технологии позволяют обеспечить права налогоплательщиков без вызова понятых, тогда как последнее не всегда возможно. Кроме того, целесообразность привлечения понятых не всегда обеспечивает более надежную защиту интересов налогоплательщиков и налоговых органов. По смыслу проводимые налоговыми органами процессуальные действия исключают возможность что-либо «подбросить». При этом участие понятых сводится к фиксации факта самого события и подтверждения надлежащего соблюдения обязательных процедур. Однако часто встречаются граждане, отказывающиеся от участия в проводимых налоговыми органами процессуальных действиях, тогда как внесение указанных изменений позволит упростить данные процедуры.

Совершенствование нормативно-правового регулирования, в части произвольного ограничения глубины налогового контроля.

А) Абзацы 1 и 2 пункта 1 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

“1. Должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у контрагента или у иных лиц, располагающих документами (информацией) эти документы (информацию).

Истребование документов (информации) может проводиться также при рассмотрении материалов налоговой проверки на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа при назначении HYPERLINK consultantplus://offline/ref=73C8E624A33B86F32E152EF3F8C7C461A7B6DFCD4AC8F5FAFA1C3566566AAD72FA67A22FC0IEa5Gдополнительных мероприятий налогового контроля.”;

Б) Пункт 3 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:



Страницы: 1 | 2 | Весь текст