Руководитель региональной Программы giz «Поддержка правовой и су

Йорг Пуделька

Судья, г. Берлин, Германия

Руководитель региональной Программы GIZ «Поддержка правовой и судебной реформы в странах Центральной Азии»

Виды административно-правовой защиты в Германии

Германское административно-процессуальное право различает два вида административно-правовой защиты: судебная и внесудебная защита. В то время как первая является судебным производством, имеются несколько внесудебных средств правовой защиты, из которых в следующей статье следует представить только самое важное формальное производство: предварительное производство согласно §§ 68 и след. АПК Германии.

Административно-судебная защита

Административная подсудность

Административная подсудность является в Германии одной из пяти самостоятельных подсудностей (административная, финансовая, социальная, трудовая и общая подсудности). Административный процесс урегулирован в АПК Германии. В настоящее время существуют 52 административных суда в качестве судов первой инстанции, 14 высших административных судов земли в качестве судов второй инстанции, в чью компетенцию входят главным образом обжалование решений административных судов, а также в некоторых случаях действующие как суды первой инстанции, и в качестве верховного суда по административным делам Федеральный верховный административный суд в г. Лейпциге, в чью компетенцию в основном входят ревизии против решений высших административных судов земель.

В соответствии с абзацем 1 § 40 закона об административно-судебном процессе все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, рассматриваются в судах административной юрисдикции, за исключением случаев, когда дело на основании федерального закона специально передаётся на рассмотрение иного суда (например, в социальные или финансовые суды).

Понятие «публично-правовой спор» указывает на истинную природу правоотношения и законом не определяется. Спор является публично-правовым, если предмет спора относится непосредственно к публичному праву и речь не идёт о частноправовом споре, который разрешается надлежащим гражданско-правовым способом.

Таким образом, к публично-правовым отношениям относится такое правоотношение, в котором отдельный участник подчинён власти государства – иными словами: гражданин и субъект власти находятся в отношениях субординации. Субъектами публично-правовых отношений являются Федерация, федеральные земли, общины и объединения общин, а также корпорации, учреждения и фонды и юридические лица публичного права.

Но само присутствие государство ещё не ведёт к тому, что спор является публично-правовым. Если государственный орган покупает карандаши для офисных нужд, речь идёт, конечно же, о гражданско-правовых отношениях. Это объясняется тем, что государство в этих случаях не пользуется государственной властью, то есть оно действует как гражданин, а не как носитель государственной власти.

Виды иска

АПК Германии предоставляет сторонам различные виды иска для достижения их процессуальных целей. В дальнейшем самые важные из них будут представлены.

а) Иск об оспаривании (Anfechtungsklage)

Классическим видом иска считается иск об оспаривании, который по сути есть иск об изменении правоотношения. Целью этого иска является упразднение обязывающего административного акта, изданного административным органом – ответчиком. Иск об оспаривании допускается, если истец убедительно обоснует, что изданный административный акт ограничивает его права.

Пример: Административный орган лишил одного предпринимателя лицензии на предпринимательскую деятельность. Акт изъятия он будет оспаривать путем иска об оспаривании. В случае удовлетворения иска сам суд отменяет административный акт.

б) Иск о принуждении к выполнению обязанности

Иском о принуждении к выполнению обязанности истец добивается присуждения административного органа к изданию административного акта. В отличие от иска об оспаривании иск о принуждении к выполнению обязанности является иском о принуждении ответчика к совершению определённого действия. В случае успешности изданное ранее решение об отклонении (если такое имеется) теряет законную силу, поскольку решение об отклонении и решение, которого истец намерен добиться подачей иска, не могут одновременно существовать.

Пример: Предприниматель ходатайствует о выдаче разрешения на строительство завода. На административный орган, который отклонил это ходатайство, предприниматель может предъявить иск о получении разрешения. В случае успеха суд обяжет административный оран выдать разрешение. Однако суд не может сам выдать разрешение – даже если имеются все предпосылки для его получения. Это исключено по соображениям принципа разделения властей, который через принцип правового государства также является конституционно закрепленным.

в) Общий иск об исполнении обязательства

Наряду с иском о принуждении к выполнению обязанности применяется общий иск об исполнении обязательства, который направлен на принуждение ответчика к совершению простого действия, к допущению действия или к бездействию (без издания административных актов). Таким образом, могут быть заявлены простые имущественные требования: например, требование о повышении оклада чиновника, требование устранения последствий действий административных органов.

Пример: Предприниматель хочет добиться того, чтобы государство отремонтировало дорогу, которая ведет к его земельному участку, занимаемому его предприятием. Здесь не требуется правового действия, как например издания административного акта, а требуется фактическое действие. В случае удовлетворения иска суд обяжет административный орган отремонтировать дорогу.

г) Иск о признании правоотношения

В случае предъявления иска о признании речь идёт о признании существования или отсутствия определённого правоотношения (§ 43 АПК Германии). При этом выясняется, возможно ли применение тех или иных норм права к конкретным фактическим обстоятельствам, которые влекут за собой определённые правовые последствия для двух или более лиц. Иск о признании правоотношения допускается, во-первых, только если у истца имеется определённая экономическая или моральная заинтересованность и, во-вторых, только если ни один иск иного вида не подходит для разрешения вопроса. То есть: если существует конкретный административный акт, тогда истцу придётся его оспаривать.

Пример: Если между предпринимателем и административным органом возникает спор, требуется ли вообще для занятия определенным бизнесом разрешение, тогда вопрос о необходимости разрешения проверяется общим иском об исполнении обязательства.

Отдельные публично-правовые категории дел

Некоторые публично-правовые категории дел, которые необходимо рассматривать в собственной публично-правовой подсудности, следует назвать в дальнейшем в тезисном порядке. При этом мы исходим из выше названного определения публично-правовых споров. Разумеется, сразу же нужно указать на то, что в Германии три из пяти существующих подсудностей являются публично-правовыми подсудностями (общие и особые административные суды), так что, ниже перечисленные категории дел следует распределить на все три публично-правовые подсудности.

Типичной публично-правовой задачей государства является право налогообложения, т.е. взимание налогов, сборов и пошлин. Только государство, обладая верховной властью, имеет право принудительно собирать налоги. Соответствующие споры решаются в Германии специальными административными судами под названием финансовых судов.

Если гражданин получает от администрации города извещение, согласно которому он должен уплатить за ремонт проходящей перед его домом городской улицы свою долю в размере 2 тыс. евро и если он с этим не согласен, то против этого извещения, являющегося административным актом, он может подать иск в административный суд.

Типичными публично-правовыми являются также споры в области полицейского права. Здесь государство и гражданин находятся в отношениях субординации, т.е. в отношениях власти и подчинения.

Представим себе, что полиция по причинам безопасности требует от гражданина покинуть какое-либо место в центре города и, если гражданин не подчиняется этому требованию, силой заставляет его выполнить требование – например, используя полицейские дубинки. Гражданин может подать в административный суд иск как против того, что его прогнали с этого места, так и против побоев дубинкой, и потребовать, чтобы суд установил противоправность таких действий.

Кроме того, типично публично-правовыми являются споры в области права проведения собраний.

Например, если полиция в Берлине запрещает проведение демонстрации, опасаясь насилия, или если полиция разгоняет проходящую демонстрацию и применяет для этого силу – например, с помощью воды или дубинок, то подвергшиеся этим действиям граждане могут подать иск в административный суд. Если речь идет о заранее изданном запрете, то предметом иска является сам запрет, а если иск направлен против уже имевшего место разгона демонстрации, то предметом иска является установление неправомерности предпринятых полицией мер для предотвращения подобных мер в будущем. В обоих случаях полиция как орган государственной власти противостоит гражданину, находясь с ним в отношениях власти и подчинения, поэтому речь идет о публично-правовых спорах.

Значительная часть споров, рассматриваемых административными судами, касается права иностранцев и права предоставления политического убежища.

Здесь имеются самые различные случаи. С одной стороны, каждый иностранец, которому требуется виза для въезда в Германию и заявление которого на визу отклоняется посольством Германии, имеет возможность подать в административный суд иск против этого решения посольства Федеративной Республики Германия. Такие процессы находятся в ведении административного суда земли Берлин, потому что министерство иностранных дел, которому подчиняются все посольства, находится в столице Германии Берлине. При удовлетворении иска суд обяжет соответствующее посольство выдать визу.

Иностранцы, которые уже находятся на территории Германии, могут опротестовать лишение их вида на жительство и обратиться в суд с иском против решения о высылке или выдворении их из страны. Они могут опротестовывать соответствующие административные акты компетентного органа по делам иностранцев. При удовлетворении иска суд сам отменяет соответствующие административные акты.

Иностранцы, которые уже въехали в Германию по гостевой визе и получили отказ на продление этой визы или отказ на получение вида на жительство, могут подать иск против решения об отказе, принятого ведомством по делам иностранцев. При удовлетворении иска суд обязывает орган по делам иностранцев выдать соответствующее разрешение.

То же самое действует в отношении иностранцев, которые въехали в Германию, чтобы попросить политического убежища, но их заявление не было удовлетворено. Во всех этих случаях речь идет о публично-правовых спорах, т.к. государство, являясь носителем государственной власти, находится с гражданами в отношениях субординации.

Типичными публично-правовыми спорами являются вопросы в области строительного права.

Если кто-либо собирается осуществить строительство, реконструкцию или снос дома, он должен обязательно получить разрешение на проведение строительных работ. Если орган власти ему в этом отказывает, гражданин может подать иск о выдаче разрешения. При удовлетворении иска суд обязывает орган государственной власти выдать соответствующее разрешение.

И в этих случаях орган государственной власти согласно нормам строительного права обязан выдать гражданину разрешение на проведение строительных работ при наличии определенных обстоятельств (например, соблюдение норм безопасности строительных работ, сохранение единообразия архитектурной застройки города и.т.д.). Одновременно эта норма дает гражданину право на получение данного разрешения. Такое правоотношение между гражданином и государством является публично-правовым, так как органу власти предоставляются права и обязанности как носителю государственной власти.

Нормы и правила дорожного движения – еще одна сфера, в которой гражданин вступает с государством в отношения субординации.

Если орган дорожной полиции устанавливает знак ограничения скорости 120 км/час, то речь идет об административном акте, который гражданин может обжаловать, т.к. он ограничивает его свободу. То же самое относится и к знакам, запрещающим парковку, к светофору и т.д.

На практике часто встречаются случаи, когда полиция отдает распоряжение об эвакуации машины, припаркованной, по ее мнению, неправильно, и затем выставляет счет на возмещение гражданином расходов на эвакуацию. Гражданин может опротестовать в административном суде и этот счет.

Право содержания ресторанов и гостиниц

Если гражданин захочет открыть в Германии ресторан, ему потребуется соответствующее разрешение. Оно выдается при соблюдении определенных предпосылок. Если гражданин считает, что управление несправедливо отказало в выдаче разрешения, он может подать иск о выдаче разрешения.

Если какое-либо лицо содержит ресторан и орган власти собирается отозвать его лицензию (например, из-за несоблюдения санитарно-гигиенических норм), он может подать соответствующий иск. При удовлетворении иска суд непосредственно отменяет решение об изъятии лицензии, так что лицензия на содержание ресторана продолжает действовать в неизмененной форме.

Решения экзаменационных комиссий

Чтобы работать по той или иной профессии, в Германии необходимо получить соответствующий диплом или сдать государственные экзамены. Так, будущий судья или адвокат должны сдать два государственных экзамена: один после окончания учёбы в университете, второй после двухлетней стажировки. То же самое относится и к врачам. Процедура сдачи экзамена является административной процедурой, по завершении которой выдается административный акт (диплом или иной сертификат). Если я как экзаменуемый не согласен с результатом экзамена, то я могу опротестовать его в административном суде. Ведь государственная экзаменационная комиссия находится со мной в отношениях власти и подчинения и осуществляет государственную власть.

Ещё одна важная категория публично-правовых споров – это споры в области чиновничьего права.

Здесь нужно знать, что в Германии наряду с находящимися на государственной службе служащими существуют и так называемые чиновники, которые находятся в особо доверенных отношениях с государством. В отличие от служащих чиновники не заключают трудовые договоры. Они назначаются так же, как и судьи, и затем получают от государства установленное законом жалованье.

Если чиновник собирается подать иск, так как его «работодатель» отказывает ему в повышении жалованья, он обращается в административный суд. Это же относится и к случаю так называемого конкурентного спора, то есть когда чиновник проигрывает своему коллеге в конкурсе на занятие более высокой должности и считает решение отборочной комиссии неправомерным. Во всех этих случаях истец находится со своим работодателем не в равноправных отношениях, а в особых отношениях власти, которые характеризуются субординацией.

К компетенции административных судов относятся также те случаи, когда гражданин или объединения хотят воспользоваться публичными заведениями, принадлежащими государству. Классический пример такого случая – партия хотела бы провести собрание в большом зале, принадлежащем городу, но муниципалитет не хочет предоставить зал в распоряжение партии. Если городской зал, школа, кладбище или другое государственное заведение служит публичным целям, то гражданин принципиально имеет право на доступ туда, и это право он может оспорить в административном суде. При решении вопроса о доступе в какое-либо заведение или организацию, т.е. вопроса о том, имеется «ЛИ» доступ, речь идет о публично-правовом споре, т.к. гражданин предъявляет государству как носителю государственной власти требование удовлетворить свое право. С этим нельзя путать вопрос «КАК», т.е. вопрос об оформлении отношений пользования, что может происходить и частноправовым путем, так что соответствующие споры – например, о стоимости аренды городского зала – при необходимости рассматриваются судами общей юрисдикции.

Такое различие существует и при предоставлении дотаций: решение о дотации определенному лицу является публично-правовым, так как государство выступает как носитель государственной власти. Конкретная процедура (выплата, условия предоставления ссуды и т.д.) зависит тогда от оформления правоотношения. Если оно является частноправовым, то споры по процедуре выплаты дотации (вопрос «КАК») рассматриваются судами общей юрисдикцией, в ином случае административным судом.

Меры противодействия загрязнению окружающей среды в результате деятельности публично-правовых организаций тоже относятся к компетенции административных судов. Решающее значение имеет вопрос, носит ли выдвигаемое гражданином требование о защите от вредных выбросов публично-правовой характер. Это бывает в тех случаях, когда сами выбросы являются результатом исполнения какой-либо публичной задачи. Примеры из судебной практики высших административных судов: шум от сирены пожарных (государственных) машин, неприятные запахи от городских очистных сооружений, шум, доносящийся с городской игровой площадки, очень яркий свет от городского уличного фонаря, проникающий по ночам в спальню.

Этот список можно продолжать сколько угодно долго. Но наиболее важные группы случаев из практики административных судов названы.

Внесудебная защита

При внесудебной административно-правовой защите различают формальные и неформальные средства обжалования. Самое важное (формальное) средство обжалования урегулировано в §§ 68 и след. АПК Германии: предварительное производство.

В §§ 68-80 АПК Германии предусмотрены специальные правила в отношении исков об оспаривании и исков о принуждении. При подаче такого рода исков необходимо проверить правомерность и целесообразность издания административного акта. Проверка осуществляется в рамках административного предварительного производства.

Предварительное производство начинается заявлением возражения в отношении обязывающего административного акта. Возражение должно быть заявлено в течении месяца после объявления указанного административного акта в административный орган, который издал этот акт (§ 70 АПК Германии). Если административный орган посчитает возражение обоснованным, он удовлетворяет его, а если нет, тогда он направляет возражение следующему по инстанции органу, который после собственной проверки принимает постановление по возражению.

Если возражение и после этого остается безуспешным, гражданин может подать иск в административный суд.

Благодаря этому в случае иска об оспаривании и иска о принуждении обязательному предварительному производству правовая защита гражданина значительно расширяется. С одной стороны гражданин получает дополнительную инстанцию. Это особенно важно для менее значительных споров, в которых судебное решение первой инстанции может быть уже окончательным, если не допустима апелляция или ревизия.

Особенно важным является тот факт, что правовая защита шире в предварительном производстве, потому что по причинам содержащегося в принципе правового государства принципа разделения властей только сам административный орган имеет право проверять вопросы целесообразности административного акта. Суд потом проверит только правомерность. Однако часто именно в экономически важных спорах точки зрения целесообразности играют особо важную роль для сторон. В этих случаях судебный процесс поможет лишь отчасти.

Поэтому Казахстану при предстоящем реформировании своего закона об административных процедурах следовало бы проверить возможность введения обязательного предварительного производства. Конституционно-правовые проблемы в этом отношении не существуют: речь не идет об ограничении доступа гражданина к правосудию, а наоборот об его расширении.

PAGE \* MERGEFORMAT 8