Существующие адресные программы поддержки бедного населения  в р

Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ

№ 8 (394)

2010 г.

HYPERLINK «http://www.council.gov.ru» Совет Федерации ФС РФ

Получить полный текст документа в HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/word/VSF_NEW201007072002_000.zip» \t «_blank» архиве

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_000.htm» \t «_self» Оглавление

Социальный контракт – новая форма оказания государственной адресной социальной помощи населению в субъектах Российской Федерации1

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «HL_1#HL_1» Существующие адресные программы поддержки бедного населения  в регионах Российской Федерации

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «HL_2#HL_2»

Опыт использования системы социального контракта  при оказании адресной помощи

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «HL_3#HL_3»

Опыт зарубежных стран по применению системы  социальной адаптации бедного населения

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «HL_4#HL_4»

Потенциал участия бедного населения России  в программах повышения экономической активности  при введении системы социального контракта

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «HL_5#HL_5»

Оценка возможностей рынка труда, его отдельных сегментов для эффективной работы системы социальных контрактов

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «HL_6#HL_6»

Методические рекомендации по переходу к новой системе  оказания адресной социальной помощи бедным  в регионах Российской Федерации

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «HL_7#HL_7»

Основные выводы и предложения

1Материал подготовлен по заказу Минздравсоцразвития РФ в рамках Госконтракта на выполнение НИОКР 2009 г. по теме «Разработка рекомендаций по внедрению системы социальных контрактов при оказании адресной социальной помощи малоимущим гражданам» (№ K-13-НИР/18, ИСЭПН РАН 2009 год). Руководитель проекта – ПрокофьеваЛ.М.; участники проекта: И.И.Корчагина, Л.А.Мигранова, Л.Н.Овчарова, Д.О.Попова, Р.И.Попова, М.С.Токсанбаева.

Л.М. Прокофьева, ведущий сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения Российской академии наук, кандидат экономических наук

Существующие адресные программы поддержки бедного населения  в регионах Российской Федерации

Контент-анализ законодательства субъектов Российской Федерации  по адресной социальной помощи

С переходом экономики страны на рыночные отношения в начале 90-х годов прошлого столетия оказание государственной социальной помощи малообеспеченным слоям населения (малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам) в соответствии с российским законодательством является мандатом субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти и финансируется за счёт средств соответствующих бюджетов. Государственная социальная помощь, предоставляемая гражданам с учётом душевого дохода, в практике социальной защиты получила название адресная социальная помощь.

Процесс законотворчества особенно активизировался после принятия Правительством РФ ряда законов, направленных на реформирование межбюджетных отношений: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Таким образом, в 2005 г. было начато масштабное перераспределение бюджетных полномочий, в том числе в сфере реализации социальной политики и социальной поддержки населения. В отношении социальной поддержки населения данные законы предусматривали следующие реформы: (1) монетизацию льгот и разделение мандатов по их финансированию между федеральным и региональными бюджетами. На региональный уровень были переданы обязательства государства по социальной поддержке ветеранов труда и военной службы, тружеников тыла и лиц реабилитированных и пострадавших от политических репрессий; (2) передачу полномочий по выплате ежемесячного пособия на детей на региональный уровень; (3) административную реформу социальной защиты, в соответствии с которой социальные объекты переданы с муниципального уровня на региональный и (4) установление единого порядка предоставления жилищных субсидий. В целом эти изменения привели к тому, что социальная политика стала важной статьей расходов консолидированных региональных бюджетов.

Это требовало внесения соответствующих изменений в нормативную базу субъектов Федерации по оказанию государственной социальной поддержки населению за счёт собственных бюджетных средств. Поэтому в большинстве регионов были отменены ранее действовавшие в этой сфере деятельности нормативные документы и принимались новые. В результате этого в настоящее время в региональном законодательстве нормативные правовые документы по оказанию государственной социальной помощи населению, принятые ранее 2004 года, являются редким исключением.

Нормативная правовая база оказания государственной  социальной помощи в субъектах Российской Федерации

В 2009 году регулирование отношений по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в субъектах Российской Федерации осуществляется следующим образом: в 24-х регионах действуют законы о государственной социальной помощи населению, в том числе в 4-х из них приняты постановления о дополнительных мерах социальной поддержки малоимущих граждан; в 14-ти регионах – законы о государственной социальной поддержке отдельных категории граждан, в число которых входят и малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане (в 2-х из них так же имеются нормативные акты в виде постановлений и распоряжений, по которым предоставляется дополнительная помощь отдельным категориям малоимущих граждан). В Воронежской, Тамбовской, Архангельской (в том числе Ненецкий АО) и Псковской областях, в Республике Адыгея и Татарстан, Тюменской, Кемеровской, Амурской областях отношения по предоставлению адресной социальной помощи регулируются сразу двумя выше перечисленными законами и постановлениями. В Камчатской области действует Закон «О государственном ежемесячном социальном пособии малообеспеченным гражданам и их семьям» от 20 ноября 1996 года № 60 (в последней редакции от 17.12.2008 г. № 190). В Алтайском крае — Закон «О социальном пособии отдельным категориям малообеспеченных граждан, имеющих детей» от 26 декабря 1995 года № 33-зс (в последней редакции от 03.12.2008 г. № 127-зс).

В Белгородской, Ярославской, Омской областях меры социальной защиты населения прописаны, в так называемом, Кодексе, который имеет силу закона. В Республике Северная Осетия-Алания, Калининградской и Астраханской областях, а также Хабаровском крае и Сахалинской области таким нормативным документом является Программа. В Москве тоже принимается Комплексная Программа мер социальной защиты жителей города Москвы сроком на 3 года, в которой устанавливаются размеры социальных выплат на соответствующий период, регламентируемых законодательством Москвы, и предусматриваются дополнительные меры по социальной защите москвичей, которые не прописаны ни в каких других нормативных правовых документах. Как и в выше перечисленных субъектах Российской Федерации, эта программа имеет статус закона. Аналогичная программа разрабатывается и в Санкт-Петербурге.

Почти у трети субъектов Федерации адресная социальная помощь предоставляется в соответствии с постановлениями, распоряжениями и приказами региональной Администрации.

В таких субъектах Федерации, как город Москва и город Санкт-Петербург, Смоленская область и Республика Дагестан, нет нормативного правового акта (закона, постановления, распоряжения или указа), который регулировал бы правоотношения по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам. Социальная поддержка населению, а точнее отдельным категориям граждан, оказывается без учёта материального положения семей (домохозяйств), в которых они проживают. Исключение составляет социальная помощь в виде детских пособий и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, которая предоставляется с учётом доходов семьи/ одиноко проживающего гражданина. Следует отметить, что две столицы отличаются количеством принятых нормативных актов по оказанию социальной поддержки отдельным категориям населения. Так, например, в Москве эта сфера деятельности регулируется 7 законами, Комплексной Программой мер социальной защиты жителей города Москвы, постановлениями Правительства Москвы и распоряжениями Мэра Москвы.

Право на получение государственной социальной помощи. В нормативных правовых актах подавляющего большинства субъектов Российской Федерации право на получение государственной социальной помощи формулируется в основном по аналогии с Федеральным законом № 178-ФЗ, где указано, что «получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации» (ст. 7).

Однако в ряде регионов при определении права и размеров предоставляемой помощи используются не среднедушевой доход семьи (доход одиноко проживающего гражданина) и величина прожиточного минимума в среднем на душу, а суммарный доход членов семьи и величина прожиточного минимума семьи/одиноко проживающего гражданина. В этом случае определение права на получение адресной социальной помощи в нормативных документах записано в примерно следующей формулировке — Право на получение государственной (адресной) социальной помощи имеют малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, суммарный доход членов семьи которых по независящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума семьи/одиноко проживающего гражданина, установленного в… (название региона) на дату подачи заявления.

Такая формулировка права на получение адресной социальной помощи более точно учитывает социально-демографический состав малоимущей семьи при определении права и соответственно размера оказываемой социальной помощи. Она используется в нормативных актах Тульской, Архангельской, Ленинградской областей, в республиках Карелия, Удмуртия, и Тыва, в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Камчатском крае и в других регионах.

Вместе с тем, некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают собственный критерий оценки нуждаемости семей в социальной помощи. Так, например, на территории Республики Коми действует гарантированный душевой денежный доход («размер денежного дохода, гарантируемого государством каждому гражданину»), который устанавливается на текущий год республиканским законом. В Законе Хабаровского края записано, что «малоимущие граждане и малоимущие семьи имеют право на ежемесячное пособие, если среднедушевой доход не превышает 75% величины среднедушевого прожиточного минимума, установленного на территории края». В Республике Тыва Закон «О государственной социальной помощи отдельным категориям граждан» устанавливает право на получение помощи в первую очередь для «крайне» бедных одиноких граждан, многодетных и неполных семей «с общим уровнем доходов ниже 50% величины официального республиканского дифференцированного прожиточного минимума». В Кабардино-Балкарской Республике таким критерием нуждаемости в социальной помощи является минимальная заработная плата, в Чеченской Республике — третья часть минимальной заработной платы. Из приведенных примеров видно, что чем больше масштабы распространения бедности в регионе, тем ниже критерий — из бедных выбирают самых бедных.

В последние годы в нормативных правовых документах регионов при установлении права на получение государственной социальной помощи используется такое понятие как «трудная жизненная ситуация». В федеральном законодательстве это понятие не определено. Поэтому в региональных нормативных актах наблюдается различное толкование этой ситуации. В целом ряде регионов государственная социальная помощь в связи с трудной жизненной ситуацией предоставляется в виде единовременной выплаты (материальной помощи) не зависимо от доходов (Воронежская область, Липецкая область, Тамбовская область, Тверская область, Республика Карелия, Ставропольский край и др.). И, наоборот, помощь оказывается малоимущим гражданам и семьям только при условии трудной жизненной ситуации (Ивановская область, Смоленская область, Владимирская область, Мурманская область, Республика Дагестан и др.). Существует и третий подход – малоимущие семьи и граждане, оказавшиеся в этой ситуации, рассматриваются как отдельная категория в перечне получателей государственной социальной помощи (Новгородская область, Ленинградская область, Республика Калмыкия и др.).

Несколько примеров определения трудной жизненной ситуации:

Владимирская область – Закон от 2.10.2007 г. № 120-ОЗ «О социальной поддержке граждан и социальном обслуживании отдельных категорий граждан во Владимирской области». Посл. ред. от 10.11.2008 г. № 180-ОЗ — «Под трудной жизненной ситуацией … понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию, болезнь, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т.п.), которую он не может преодолеть самостоятельно».

Для малоимущих семей и одиноко проживающих граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, этот закон дает другое определение трудной жизненной ситуации: «Трудной жизненной ситуацией …признаются случаи получения материального ущерба от пожара или стихийного бедствия, необходимости неотложной оплаты медицинских услуг и иные подобные случаи».

Рязанская область – Постановление Правительства Рязанской области от 24 января 2006 г. № 77 «Об оказании адресной материальной помощи гражданам (семьям), находящимся в трудной жизненной ситуации или в связи с чрезвычайными обстоятельствами» Посл. ред. от 13.11.2008 г. № 302 — «трудная жизненная ситуация — ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина в связи с малообеспеченностью, неспособностью к самообслуживанию, болезнью, иной ситуацией, которую он не может преодолеть самостоятельно;

чрезвычайные обстоятельства — обстоятельства, повлекшие за собой значительный материальный ущерб гражданину (семье) в результате опасного природного явления, пожара, стихийного или иного бедствия».

В этом Постановлении понятие «чрезвычайные обстоятельства» совпадает с понятием экстремальная ситуация, которое даётся в законодательных актах других субъектов Федерации.

Орловская область — Постановление Коллегии Орловской области от  6 февраля 2009 г. «О размере государственной социальной помощи малоимущим гражданам Орловской области в 2009 году» «пожар жилого помещения» относится к экстремальной ситуации.

Тамбовская область — Постановление Администрации Тамбовской области от 17.07.1996 г. № 433 «Об основаниях и порядке предоставления материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации» — «Лица, попавшие в трудные, экстремальные жизненные ситуации: погорельцы; беженцы; безработные; бездомные; продолжительная болезнь; трудности материально-бытового характера в неполных или многодетных семьях; стихийное или экологическое бедствие и другие ситуации, из которых они не могут выйти самостоятельно, используя все имеющиеся в их распоряжении возможности и средства». В этом Постановлении не проводится разграничения между трудной жизненной ситуацией и экстремальной ситуацией. Согласно этому документу единовременная материальная помощь предоставляется на основе акта материально-бытовых условий заявителя, составленного учреждением социальной защиты населения, и справок о составе семьи и доходах членов семьи. Прямого указания на то, что она назначается малоимущим гражданам, в документе нет.

Ленинградская область – Постановление Правительства Ленинградской области от 18.10.2006 г. № 291. В ред. от 29.10.2008 г. № 333 «Об утверждении порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи отдельным категориям получателей из числа малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан в Ленинградской области и установлении категорий получателей государственной социальной помощи» определяет получателей государственной социальной помощи так: «постоянно проживающие на территории Ленинградской области малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане (которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Ленинградской области), находящиеся в трудной жизненной ситуации:

пожар, наводнение или иное стихийное бедствие, которое причинило существенный материальный ущерб заявителю;

тяжелое заболевание члена семьи, которое по заключению медицинских учреждений привело к необходимости использования дорогостоящих видов медицинских услуг по жизненным показаниям, необходимости применения дорогостоящих лекарственных препаратов;

другие ситуации, объективно нарушающие жизнедеятельность гражданина, которые он не может преодолеть самостоятельно (инвалидность, неспособность к самообслуживанию (в связи с преклонным возрастом, болезнью, безнадзорность, отсутствие определенного места жительства)».

В законодательстве Ленинградской области «пожар, наводнение или иное стихийное бедствие» включаются в перечень причин трудной жизненной ситуации, дающих право на получение единовременного пособия.

В Законе города Москвы от 09.07.2008 года № 34 «О социальном обслуживании населения города Москвы» даётся определение трудной жизненной ситуации как « совокупность факторов и условий, объективно нарушающих нормальную жизнедеятельность, действие которых гражданин или семья не может преодолеть самостоятельно (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с пожилым возрастом, болезнью, одиночество, малообеспеченность, беспризорность несовершеннолетних, отсутствие определённого места жительства, другие факторы и условия».

Примеров можно привести много. Главный вывод – ни один из них не годится для определения права на получение адресной социальной помощи на условиях социального контракта. В данном случае трудная жизненная ситуация может трактоваться как ситуация, связанная с низкими доходами (малообеспеченностью).

Категории получателей государственной социальной помощи. Контент-анализ нормативных правовых актов (законов, постановлений исполнительной и законодательной власти) субъектов Российской Федерации по оказанию государственной социальной помощи населению за счёт средств региональных бюджетов показывает, что в настоящее время существует три различных подхода к оказанию государственной социальной помощи и к оценке нуждаемости населения в социальной поддержке:

1) категориальный – на основе анализа данных статистики определяются категории социально слабо защищённых граждан и семей и только им даётся право на получение государственной социальной помощи без обязательного предоставления информации о доходах семьи;

2) адресный — право на государственную социальную помощь имеют только малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации

3) адресно-категориальный — среди малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации выделяются отдельные категории семей и граждан, которые имеют исключительное или первоочередное право на получение государственной социальной помощи.

Каждый из трёх подходов имеет как положительные, так и определённые отрицательные стороны. Так, например, при использовании категориального и адресно-категориального подхода нет гарантии отсутствия ограничении доступа к социальной помощи определённой части нуждающихся в ней семей и одиноко проживающих граждан. Кроме того, при использовании категориального подхода в социальных программах, предназначенных в первую очередь для малоимущих слоёв населения, нередко участвуют те, чьё материальное положение позволяет обходиться без государственной социальной помощи. Адресный подход, наоборот, как наиболее демократичный и социально справедливый, охватывает всех малоимущих, но при этом он более трудоёмкий и по сравнению с адресно-категориальным подходом требует больше финансовых ресурсов. Кроме того, он имеет большую вероятность распространения иждивенческих настроений среди получателей помощи.

Выбор того или иного подхода к оказанию государственной социальной помощи зависит от целей и конкретных задач, которые ставят и решают региональные органы государственной власти. Множество задач и разнообразие реализуемых социальных программ делает необходимым использование всех трёх подходов в организации государственной социальной помощи населению.

Анализ нормативных правовых актов показал, что второй и третий подходы используются почти одинаковым числом регионом – в 40 регионах право на государственную социальную помощь предоставляется всем малоимущим семьям и одиноко проживающих гражданам и в 39 — отдельным категориям малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан. При этом сам перечень категорий зависит в первую очередь от финансовых возможностей региональных бюджетов, а также от специфических характеристик состава бедного населения («профиля бедности»). Однако, практически во всех субъектах Российской Федерации, использующих этот подход, среди категорий малоимущих, как правило, присутствуют многодетные семьи, семьи инвалидов, семьи, воспитывающие ребёнка-инвалида и неработающие одиноко проживающие пенсионеры. Причём у последних для назначения помощи учитывается либо среднедушевой денежный доход, либо только размер пенсии. Широкое распространение в практике социальной защиты адресно-категориального подхода объясняется также в значительной степени субъективным фактором – специалисты региональных органов социальной защиты считают, что таким образом они исключают из программ социальной поддержки те семьи и тех граждан, которые в состоянии сами решить свои материальные проблемы. В таблице 1 этот подход обозначен буквой «В». Используемый регионами подход, при котором государственная социальная помощь предоставляется всем малоимущим — буквой «Б».

И только в законодательстве 4 субъектов Федерации — город Москва, город Санкт-Петербург, Смоленская область, Республика Дагестан, – при оказании государственной социальной помощи населению используется чисто категориальный подход (без учета доходов заявителей при назначении государственной социальной помощи). В таблице 1 он обозначен буквой А.

В ряде регионов в практике предоставления адресной помощи используются одновременно два подхода. Так, например, в Ярославской области (Б/В) право на пособие по нуждаемости и натуральную помощь имеют все малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане. В то же время отдельным категориям малоимущих установлены дополнительные меры социальной поддержки — обеспечение путевками; протезно-ортопедическое обслуживание для не являющихся инвалидами и т. д. В Республике Адыгея (Б/В) дети, не являющиеся инвалидами имеют право на бесплатную ортопедическую обувь, а дети до 3-х лет, беременные женщины и кормящие матери — на дополнительное питание.

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_001.htm»

INCLUDEPICTURE «http://www.budgetrf.ru/Pictures/tablesml.gif» \* MERGEFORMATINET HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_001.htm» \t «_self» Таблица 1 Категории граждан, получающих государственную социальную помощь  за счёт средств субъектов Федерации

В Ханты-Мансийском автономном округе (Б/В) в соответствии с законом «О государственной социальной помощи и дополнительных мерах социальной помощи населению» помимо выплаты ежемесячного дифференцированного социального пособия всем малоимущим семьям и гражданам, «малоимущим семьям, проживающим в населенном пункте, относящемся к сельской местности и поселкам городского типа, имеющим в своем составе двух и более детей оказываются еще и дополнительные меры социальной помощи в виде единовременного пособия в целях содействия в самостоятельном повышении семьей среднедушевого дохода путем ведения личного подсобного хозяйства и (или) оказания услуг населению». В законодательстве Рязанской области (А/В) мы не нашли прямого указания на получение государственной социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами. Однако при назначении и определении размера единовременной денежной выплаты в связи с трудной жизненной ситуацией или чрезвычайными обстоятельствами учитывается материальное и бытовое положение заявителя, состав и доход семьи, обстоятельства, побудившие заявителя к обращению за помощью. В законе Владимирской области указывается, что на социальную поддержку имеют право граждане, относящиеся к определённой категории, при этом их доходы не учитываются, малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане могут получить помощь только при условии трудной жизненной ситуации. Эта область в таблице также обозначена двумя буквами А/В.

Далее рассмотрим, какие категории семей и граждан являются получателями государственной социальной помощи по региональному законодательству (таблица 1). Перечень категорий граждан, которые имеют право на государственную социальную помощь, устанавливается региональными органами власти и зависит в первую очередь от возможностей регионального бюджета.

В первую очередь отметим, что малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане как категория получателей государственной социальной помощи с равными правами зафиксирована во всех нормативных документах регионов, входящих в группу Б (40).

В законодательстве 30 регионов указывается, что получателями государственной социальной помощи являются «граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации». В их числе три субъекта Российской Федерации используют понятие «чрезвычайная ситуация», «сложная ситуация», «особо трудная» и т.д., которые по своему содержанию мало чем отличаются от «трудной жизненной ситуации». В законодательстве 16 субъектов Российской Федерации, относящихся к группе Б, эта категория граждан выделена в отдельную статью и помощь им предоставляется, как правило, без учёта доходов.

Законодательство 17-ти регионов включает категорию граждан (семей), признанных пострадавшими от воздействия экстремальной ситуации (техногенная катастрофа, террористический акт, наводнение, пожар и т.д.). Как отмечалось выше, в регионах такая помощь оказывается без учета материального положения граждан (семей).

Список социально слабо защищённых категорий мало различается по регионам. В рамках подхода Б этим категориям часто предоставляются дополнительные меры социальной поддержки. Неработающие пенсионеры по старости и инвалиды являются объектом особого внимания в субъектах Федерации с высокой стоимостью жизни. Причина — низкий уровень пенсий. Так, например, в Москве в 2009 г. 62% неработающих пенсионеров имеют пенсию ниже прожиточного минимума пенсионера (ПМП), установленного в городе Москве. Кроме Москвы и Санкт-Петербурга, где этой категории граждан установлены ежемесячные доплаты к пенсии, которые позволили поднять минимальный размер личных денежных доходов неработающих пенсионеров выше уровня ПМП, государственная социальная помощь этой категории граждан оказывается ещё в 23-х субъектах Российской Федерации. Кроме того, в 18-ти регионах государственная социальная помощь оказывается пенсионерам при условии получения пенсии ниже ПМП и в 20 регионах — в случае одинокого проживания.

Введение в стране новых мер социальной поддержки пенсионеров, призванных довести уровень пенсий до прожиточного минимума, существенно уменьшает число бедных в этой категории населения, но не исключает бедность домохозяйств, в которых живут пенсионеры при наличии в них неработающих трудоспособных или детей на иждивении.

В законодательных актах по предоставлению государственной социальной помощи отдельным категориям граждан 14-ти субъектов Федерации выделяются семьи с детьми инвалидами, семьи, где оба родителя являются инвалидами (или в неполной семье родитель – инвалид), либо только сами дети-инвалиды. Кроме того, в 3-х регионах группы Б этой категории оказывается дополнительная социальная помощь.

На решение демографических проблем, связанных с рождаемостью здорового поколения, направлены меры социальной поддержки беременных женщин, кормящих матерей и обеспечению бесплатным питанием детей до 3-х лет. Эти категории получателей государственной помощи указываются в нормативных документах 12-ти регионов.

В таблице 1 отсутствует отдельная категория «семьи с детьми» (граждане, имеющие детей), так как государственная социальная помощь этой категории оказывается с учётом доходов семьи во всех субъектах Федерации. Разница лишь в размерах ежемесячного пособия, видах предоставляемой помощи и условиях назначения.

Виды государственной социальной помощи. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года N178-ФЗ «О государственной социальной помощи» государственная социальная помощь может оказываться в виде: денежных выплат (материальная помощь, единовременное или ежемесячное пособие, компенсация, доплата, субсидия и т.д.), натуральной помощи (предметы санитарии и гигиены и ухода за больными, инвалидами и престарелыми, одежда и обувь, постельное бельё, готовое питание и продукты питания, необходимые предметы длительного пользования, мебель и другие товаров первой необходимости) и социальных услуг (предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг). Выбор вида государственной социальной помощи осуществляется органом, уполномоченным на оказание социальной помощи, как правило, индивидуально в зависимости от причин, по которым гражданин был вынужден обратиться за помощью и возможностей самого уполномоченного органа.

В таблице 2 показано, какие виды государственной социальной помощи предоставляются в субъектах Федерации, использующих различные подходы при оказании социальной помощи населению.

HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_002.htm»

INCLUDEPICTURE «http://www.budgetrf.ru/Pictures/tablesml.gif» \* MERGEFORMATINET HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_002.htm» \t «_self» Таблица 2 Виды предоставляемой социальной помощи малоимущим гражданам  в субъектах Российской Федерации в 2009 году

Самым распространённым видом являются единовременные выплаты малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам, которые установлены в 77 субъектах Российской Федерации, при этом в 10-ти регионах они являются единственным видом оказываемой помощи. Натуральная помощь оказывается в 59 регионах, ежемесячные социальные пособия установлены только в 46-ти регионах, а социальные услуги (льготы по оплате товаров, работ и услуг в виде полного или частичного освобождения от их оплаты) – в 23-х регионах. Все четыре вида, указанные в таблице 2, законодательно установлены лишь в 12-ти субъектах Российской Федерации — Владимирская, Воронежская, Орловская, Калининградская, Мурманская, Нижегородская, Саратовская, Волгоградская, Новосибирская, Тюменская области, Республика Коми, город Москва.

В последние годы в системе социальной защиты отдельных регионов получила развитие новая модель (или новая технология) социальной работы с малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами, которая предусматривает оказание адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта (социального договора) в целях содействия активизации адаптивных способностей взрослых членов малоимущей семьи для самостоятельного повышении семейного дохода и выхода из трудной жизненной ситуации.

В разных регионах эта технология носит различные названия: «от пособия к зарплате», «самообеспечение», «социальный контракт о взаимных обязательствах». Данные технологии в разных вариантах и в разной степени практической реализации применяются в настоящее время в 12-ти российских регионах (Пермском крае, Тульской, Волгоградской, Нижегородской, Калининградской, Тюменской, Кемеровской, Томской, Амурской областях, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Республике Коми) и еще в 4-х субъектах Федерации уже принято решение о её внедрении – в Саратовской и Астраханской областях, Приморье и на Сахалине.

В качестве эксперимента эта технология апробировалась в двух административных районах Ростовской области и в 3-х – в Курганской, а также в городе Казани в Республике Татарстан и Имбресинском районе Чувашской Республики. В Москве разрабатывается закон о государственной социальной помощи, куда вошли положения о введении системы социального контракта.

Нормативно-правовое регулирование этой технологии, как правило, осуществляется на базе уже действующего в регионах законодательства об оказании государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам с внесением соответствующих изменений и дополнений о введении новой социальной выплаты на условиях социального контракта. При этом принимается специальное постановление, которое регламентирует сам Порядок назначения социального пособия на условиях социального контракта.

Размеры государственной социальной помощи. В Ульяновской и Ростовской областях размер государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим гражданам устанавливается как разница между величиной прожиточного минимума в расчёте на душу населения и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина.

Законы большинства субъектов Федерации устанавливают размеры государственной социальной помощи в общей формулировке «в пределах разницы (или разности)» между прожиточным минимумом семьи (прожиточным минимумом в среднем на душу населения) и суммарным доходом семьи (среднедушевым доходом семьи). Это позволяет, не внося изменений в закон, специальными постановлениями устанавливать на соответствующий период размер «предела разницы (или разности)». Иногда при этом устанавливается минимальный размер выплаты (Тульская область, Архангельская область, Ленинградская область и др.). В этой группе регионов выделяется Мурманская область, в которой размер помощи назначается в «пределах разницы между суммой величин прожиточного минимума и одной третьей совокупного дохода семьи».

В законах ряда субъектов Федерации размер устанавливается как доля (процент) от величины разницы (разности) между прожиточным минимумом семьи (прожиточным минимумом в среднем на душу населения) и суммарным доходом семьи (среднедушевым доходом семьи). Например, в Воронежской и Московской областях размер помощи составляет 50%.

Не редки случаи, когда в Законе указываются конкретные суммы выплаты в рублях (например, Республика Калмыкия, Чеченская Республика).

В Калининградской области конкретные суммы в рублях прописаны в Программе «Развитие системы социальной защиты населения и совершенствование трудовых отношений». Аналогичная ситуация в городе Москве.

Значительно чаще законодательно устанавливается минимальный и максимальный размер социальной помощи (например, Орловская область), либо только максимальный размер. Например, в Ивановской области максимальный размер помощи в виде единовременной выплаты не превышает минимальной заработной платы, в Ярославской области — двукратного размера МРОТ, в Карелии максимальная выплата устанавливается в определенной сумме на одного человека в месяц.

Как видно из приведенных примеров, законодательные акты субъектов Федерации в отношении установления размеров государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим гражданам отличаются большим разнообразием.

В тех регионах, где государственная социальная помощь предоставляется гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации или экстремальной ситуации, устанавливается максимальный размер единовременной выплаты, как правило, в виде конкретной суммы денег в рублях (в Белгородской области), или в соотношении с прожиточным минимумом (Орловская, Ярославская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.), и назначается в зависимости от сложившейся ситуации и размера семьи.

Довольно часто в законодательных актах указывается, что размер устанавливается ежегодно Губернатором, Главой Администрации или постановлением Правительства — например, Владимирская, Вологодская, Псковская, Волгоградская области.

Контент-анализ региональных нормативных документов по оказанию социальной помощи показал:

Нормативные правовые документы регионов Российской Федерации, регулирующие предоставление государственной социальной помощи за счёт средств субъектов Федерации, устанавливают разные права граждан (семей) на получение социальной помощи, условия назначения, виды и размеры государственной социальной помощи. Это обусловлено в первую очередь разным экономическим и финансовым положением субъектов Федерации.

Как правило, получение государственной социальной помощи основывается на принципах адресности (право на получение помощи имеют малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане) и дифференциации видов и размеров предоставляемой помощи (в зависимости от сложности сложившейся ситуации, размера и состава семьи).

В 10-ти регионах государственная социальная помощь оказывается лишь в виде единовременной выплаты, что свидетельствует о существенном ограничении доступа малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан к мерам социальной поддержки.

Использование новой технологии социальной работы с малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами, направленной на их вывод из состояния бедности, нашло отражение в нормативных документах 12-ти субъектов Федерации.

Опыт использования системы социального контракта  при оказании адресной помощи

Использование системы социального контракта при оказании  адресной помощи в регионах Российской Федерации

Как уже отмечалось выше, сегодня уже 12 регионов Российской Федерации используют технологии новых возможностей при оказании адресной социальной помощи бедным, а еще в восьми регионах эти методики находятся в стадии эксперимента или планируются к введению.

Социальный контракт или договор социальной адаптации — это договор о взаимных обязательствах между получателем адресной социальной помощи и обществом (в лице органа, уполномоченного на предоставление государственной социальной помощи). В договоре записывается, что конкретно каждая сторона договора обязуется сделать, чтобы изменить сложившуюся тяжёлую ситуацию (плохое материальное положение) получателя адресной социальной помощи путём активизации потенциала малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина с целью постепенного перехода на самообеспечение.

Эта модель социальной работы включает разработку программы индивидуальной социальной адаптации — плана действий обоих сторон договора социальной адаптации, разработанного в результате собеседования и анализа причин сложившейся трудной жизненной ситуации и выявленных потенциальных возможностей получателя помощи. В ходе реализации программы социальной адаптации осуществляется социальное сопровождение контракта со стороны специалиста социальной защиты для помощи и контроля ситуации.

Данная технология является рыночно-ориентированной и направлена на преодоление социального иждивенчества, так как дает возможность малоимущим гражданам с помощью «стартового капитала» или профессионального потенциала самостоятельно изменить своё материальное положение.

Первые эксперименты работы по новой системе появились в начале 2000-х годов сразу в нескольких регионах Российской Федерации – в г.Сыктывкар Республики Коми и г. Пермь Пермской области (с 2005 года – Пермского края). В дальнейшем по результатам эксперимента методика получила официальное признание, что выразилось в принятии новых региональных законов по адресной социальной помощи. Начиная с 2005 года законодательство, вводящее в действие новые методики оказания адресной социальной помощи, было принято еще в 10 регионах Российской Федерации.

Во многих случаях примером послужил опыт зарубежных стран, где подобные системы функционируют уже несколько десятилетий. Основная задача всех подобных программ заключается в социальной адаптации семей, организации помощи им на качественно ином уровне: не только материально поддержать в трудный период жизни, но и помочь найти свое место в обществе и в трудовой сфере.

В 2003-2005 годах в трех регионах России (Республика Коми, Тульская и Ростовская области) в рамках проекта ТАСИС «Реформа системы социальной защиты в Российской Федерации» отрабатывалась методология введения системы социального контракта на базе опыта Франции. Работа проводилась в соответствии с соглашением между Правительством РФ и Комиссией Европейских Сообществ, а координатором и активным участником проекта с российской стороны выступало Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

Все регионы, где система социального контракта применяется на постоянной основе, условно можно разделить на две группы:

1) регионы, где система распространяется на все типы поселений;

2) регионы, где система действует только в сельской местности и поселках городского типа для семей с детьми (для всех семей или только многодетных).

К первой группе относится Республика Коми, Тульская, Нижегородская, Томская, Тюменская, Калининградская области, Пермский край и Ямало-Ненецкий автономный округ. Ко второй – Волгоградская, Кемеровская, Амурская области, Ханты-Мансийский автономный округ Югра.

Отнесение к одной группе не означает, что условия и форма предоставления социальной поддержки бедным семьям, минимальный гарантированный доход, который принимается во внимание при назначении пособия или материальной помощи целевого характера, в этих регионах одинаковы. Разнообразие подходов определяется выбранной методикой оказания социальной помощи с введением системы социального контракта, что в свою очередь зависит от конкретных особенностей регионов, структуры бедного населения. Общее заключается в направлении социальной работы на поддержку усилий семьи по выходу из трудной жизненной ситуации, связанной с низкими доходами, независимо от того, как называется программа – «от пособия к зарплате» (Республика Коми, Пермский край для городского населения), «самообеспечение» (Волгоградская, Кемеровская области, Пермский край для сельского населения, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО), «социальный пакет» (Калининградская область) или просто адресная социальная помощь с социальным договором о взаимных обязательствах (Нижегородская, Тульская, Томская области).

Часть регионов установила региональный минимальный гарантированный доход на уровне 50% от прожиточного минимума в регионе (Республика Коми, Нижегородская область) или 70% от ПМ (Пермский край для городского населения, а в г. Пермь – 100%) или минимального набора продуктов питания для соответствующих социально-демографических групп населения (Тульская область), что примерно соответствует половине ПМ. В этом случае в программу оказания адресной социальной помощи с заключением социального контракта допускаются семьи, имеющие доходы ниже этой региональной границы бедности, а размер выплаты соответствует разности между доходами семьи и региональным гарантированным минимумом или определенному проценту от ПМ (60% в Пермском крае).

Ограничения в допуске в программу социальной поддержки с использованием системы социального контракта могут быть связаны и с составом семьи — обязательно наличие неработающих членов семьи трудоспособного возраста или несовершеннолетних детей, в т.ч. выделение многодетных как единственной группы, имеющей право на получение помощи по этой программе.

Рассмотрим подробнее условия и порядок предоставления адресной социальной помощи с заключением социального контракта в регионах, где эта система налажена в наиболее полном виде.

Пермский край (до 2005 г. Пермская область) — один из первых регионов России, где была реализована новая технология социальной работы — внедрение системы социального контракта, заключенного между гражданином и уполномоченным органом, с целью самостоятельного повышения семьей среднедушевого дохода. В начале 2000-х годов специалисты Пермского городского комитета социальной защиты, проведя анализ списков малоимущих, сделали вывод, что немалая часть тех, кто обращается за пособиями, — трудоспособны. Это и послужило созданию программы, получившей название «От пособия — к зарплате», которая затем стала основой для технологии «Самообеспечение». Законодательно новая технология была закреплена в Указе Губернатора Пермской области  от 27 мая 2005 г. № 83 «Об установлении в 2005 году форм социальной поддержки отдельных категорий малоимущих семей по технологиям «самообеспечение» и «от пособия к зарплате».

В Указе отмечалось, что технология «от пособия к зарплате» «направлена на снижение уровня бедности, повышение трудовых доходов отдельных категорий малоимущих семей с несовершеннолетними детьми». Ее участниками могли быть «семьи с детьми до 18 лет, имеющие своем составе неработающих членов трудоспособного возраста (мужчины до 60 лет, женщины до 55 лет) или/и инвалидов с трудовым потенциалом в соответствии с рекомендациями бюро медико-социальной экспертизы», со среднедушевым доходом семьи ниже 70% от установленного прожиточного минимума (кроме проживающих в г. Пермь — там 100% ПМ).

Участникам программы на каждого члена семьи ежемесячно выплачивалось пособие, составляющее не менее 60 процентов от величины прожиточного минимума. Кроме того, предоставлялось бесплатное обучение, переобучение, курсы повышения квалификации, что способствовало преодолению у неработающих членов таких семей «барьеров к трудоустройству и выводу их на самообеспечение путем оказания комплексной социальной помощи в виде социального семейного пособия и предоставления натуральной помощи и услуг различными социальными учреждениями».

Как отмечают исследователи, «программа «От пособия к зарплате» продемонстрировала свою результативность и экономическую эффективность. В городах, где эта программа проходила апробацию, она способствовала сокращению социального иждивенчества, так как ее участники переходили из отряда получателей социальной помощи в отряд налогоплательщиков; ее экономический эффект составил свыше 4 миллионов рублей, использование которых способствует дальнейшему выведению из состояния бедности других семей с неработающими членами трудоспособного возраста, еще не включившимися в социальную программу» HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «aN1» 1.

Для сельской местности, где рынок труда ограничен и свободных рабочих мест часто просто нет, был разработан аналог данной программы, получившей название «Самообеспечение».

Как указывается в Постановлении Правительства Пермского края от 13.04.2009 г. № 229-п «Об установлении социальной поддержки отдельным категориям малоимущих семей в форме социального семейного пособия по технологии «Самообеспечение», ее участниками являются «семьи с детьми до 18 лет проживающие в сельской местности, поселках городского типа и городах районного значения, а также семьи беженцев и вынужденных переселенцев с детьми, зарегистрированных и проживших на данной территории не менее 12 месяцев до момента обращения для участия в технологии». Максимальный размер целевого денежного пособия в 2004 г. составлял 10000 рублей, в 2006 г. единовременная денежная выплата была увеличена вдвое, то есть до 20000 рублей. Кроме того, в параграфе о путях вывода малоимущих семей на самообеспечение вместо «занятия индивидуальной трудовой деятельностью» введено более широкое понятие «осуществление предпринимательской деятельности».

Идея программы «Самообеспечение» появилась у сотрудников районных администраций Чернушинского и Октябрьского районов Пермской области. В 2002 г. органы социальной защиты этих районов начали выдавать денежные социальные пособия малоимущим семьям «не просто так», а для развития личного подсобного хозяйства. Для получения единовременной адресной социальной помощи малоимущие граждане должны были обратиться в органы социальной защиты населения по месту жительства, предоставив индивидуальный план выхода семьи или одиноко проживающего гражданина на самообеспечение. Этим гражданам предоставлялся безвозмездный разовый «стартовый капитал» для того, чтобы они смогли организовать личное подсобное хозяйство или заняться индивидуально трудовой деятельностью, с целью получения дополнительного дохода. Осуществлялось это в рамках небольших муниципальных программ. Опыт этих районов был проанализирован областным Департаментом социального развития, и в 2003 г. было принято решение придать этой деятельности программный характер и региональный статус, а также распространить ее на большее число районов. Было разработано положение о новой программе, подготовлены рабочие документы (формы заявлений-планов на участие в программе, форма договора с участником и т.д.), проведено обучение специалистов районных органов социальной защиты. В ходе выполнения программы проводился мониторинг, результаты которого регулярно представлялись в Департамент социального развития Пермской области, где принималось решение по возникавшим проблемам и разрабатывались рекомендации по корректировке программы.

Прием желающих участвовать в программе начался в августе 2004 г. и продолжался до конца года, было подано около 4 тысяч заявлений. Всего в 2004 г. в реализации программы приняли участие более 3 тыс. семей. Большинство участников программы составляли и реализовывали индивидуальный план выхода семьи на самообеспечение по направлению «Развитие подсобного хозяйства» — выращивали домашний скот и птицу, разводили пчел, возводили хозяйственные постройки. Доля участников программы, выбравших направление «трудовая деятельность», была крайне небольшой — всего 3%. Однако в Пермском районе, территория которого окружает город Пермь, их доля составляла 44%, что в первую очередь связано с возможностью реализации произведенной продукции и спроса на услуги. В Пермском районе спрос на произведенные товары и услуги был как со стороны сельского населения, так и со стороны городских жителей и, в первую очередь, дачников. Занимавшиеся индивидуальной трудовой деятельностью изготовляли одежду, столярные изделия, оказывали бытовые услуги (работы электриков, распиловка дров, парикмахерские услуги и т.д.), производили продукты питания» HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «aN2» 2.

 Процедура оформления социального семейного пособия заключается в подготовке социального контракта, выборе формы пособия (единовременно или поэтапно) и разработке индивидуального семейного плана – сетевого графика мероприятий, подготовленного в соответствии с потребностями семьи.

Пособие имеет целевой характер и может быть использовано только в соответствии с индивидуальным семейным планом выхода на самообеспечение. Семья может участвовать в программе 1 раз в 5 лет.

Республика Коми. Этот субъект Федерации отличается тем, что на протяжении почти 15 лет республиканские органы власти и управления ведут активную работу по поиску и внедрению в практику передовых технологий социальной защиты населения. В 2003-2005 гг. Республика Коми участвовала в качестве пилотной территории проекта ТАСИС «Реформа системы социальной защиты в Российской Федерации». В 2005 году Законом Республики Коми от 07.12.2005 г. № 133-РЗ в практику оказания государственной социальной помощи на всей территории Республики было введено социальное пособие под названием «От пособия к зарплате», порядок предоставления которого в рамках одноименного проекта регулирует Правительство РК.

В принятом Правительством Республики Коми Порядке реализации Проекта «От пособия к зарплате», назначения и предоставления государственной социальной помощи в виде пособия «от пособия к зарплате» малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам (в ред. Постановления Правительства РК от 06.06.2007 г. № 116), указывается, что:

«Цель проекта «От пособия к зарплате» (далее — проект) — снижение уровня бедности, повышение доходов участников проекта (малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан), оказание им содействия в трудоустройстве путем заключения договора о взаимных обязательствах неработающих совершеннолетних членов малоимущей семьи трудоспособного возраста или неработающего малоимущего одиноко проживающего гражданина трудоспособного возраста и территориального органа Агентства Республики Коми по социальному развитию (далее — орган социальной защиты населения) (далее — договор), разработки и реализации программы социальной адаптации, являющейся приложением к договору, а также оказания государственной социальной помощи в виде пособия «От пособия к зарплате» (далее — пособие).

(в ред. Постановления Правительства РК от 28.04.2006 г. № 90).

Программа социальной адаптации (далее — программа) представляет собой комплекс реабилитационных мероприятий, включающих предоставление медицинских и образовательных услуг, оказание психологической и наркологической помощи, меры по трудоустройству, и составляется на участников проекта (малоимущую семью и неработающего малоимущего одиноко проживающего гражданина трудоспособного возраста) (далее — участник проекта»).

Порядок устанавливает условия участия малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан в проекте и предоставления пособия:

«1) среднедушевой доход должен быть равен 50 процентам средней величины прожиточного минимума или ниже 50 процентов средней величины прожиточного минимума.

Средняя величина прожиточного минимума рассчитывается с учетом величины прожиточного минимума, утвержденного Правительством Республики Коми для соответствующих социально-демографических групп населения и природно-климатических зон Республики Коми, на день представления одним из членов малоимущей семьи или малоимущим одиноко проживающим гражданином документов, указанных в пункте 7 настоящего Порядка;

2) в составе малоимущей семьи имеются неработающие совершеннолетние члены трудоспособного возраста (мужчины до 55 лет, женщины до 50 лет) и (или) инвалиды III группы инвалидности;

3) отсутствие недвижимого имущества, которое может сдаваться в аренду и приносить доход;

4) отсутствие автотранспортной техники со сроком эксплуатации до 7 лет;

5) отсутствие в составе малоимущей семьи совершеннолетних членов трудоспособного возраста, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей;

6) малоимущий одиноко проживающий гражданин является совершеннолетним неработающим лицом трудоспособного возраста (мужчины до 55 лет, женщины до 50 лет) и (или) инвалидом III группы и не зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя.

6. Количество участников проекта определяется органом социальной защиты населения с учетом объема средств, предусмотренных в республиканском бюджете Республики Коми на соответствующий финансовый год».

Для участия в проекте необходимо подать заявление, которое должно содержать письменное согласие всех неработающих совершеннолетних членов семьи трудоспособного возраста на участие в проекте.

Пособие «От пособия к зарплате» имеет целевой характер и может быть использовано на следующие цели:

«1) развитие личного подсобного хозяйства;

2) организация индивидуальной трудовой деятельности;

3) погашение задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги во избежание выселения в установленном порядке из жилого помещения, занимаемого по договору социального найма;

4) другие цели, указанные в договоре».

Выплата пособия осуществляется ежемесячно в денежном выражении в период срока действия договора. В зависимости от условий договора пособие может быть выплачено единовременно за три месяца.

Размер пособия на одного члена малоимущей семьи рассчитывается по формуле:

П = ПМ — СДД,

где:

П — размер пособия на одного члена семьи (в рублях);

ПМ — средняя величина прожиточного минимума семьи или одиноко проживающего гражданина;

СДД — среднедушевой доход семьи или доход одиноко проживающего гражданина.

Размер пособия на семью участника проекта рассчитывается по формуле:

ПС = П x n,

где:

ПС — размер пособия на семью участника проекта (в рублях);

П — размер пособия на одного члена семьи (в рублях);

n — количество членов семьи.

Размер пособия на одного члена семьи не может быть ниже 30% средней величины прожиточного минимума семьи и выше 50% средней величины прожиточного минимума семьи.

Срок назначения и предоставления пособия не может превышать 6 месяцев в течение двух лет.

Процесс оформления пособия начинается с заявления семьи, в котором ставят свою подпись все совершеннолетние члены семьи. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие информацию о составе семьи и ее доходах. Следующим этапом является собеседование специалиста соцзащиты с заявителем, в результате чего заполняется документ «Оценка ситуации», включающая в себя подробную информацию о семье заявителя, образовании и этапах трудовой деятельности взрослых членов семьи (со слов), ее финансовом положении, включая подробное описание личного хозяйства и другого имущества, находящейся в собственности, и которое можно использовать для программы социальной адаптации. Кроме того, в документе отмечаются жилищные условия (со слов), состояние здоровья (со слов). В заключение выясняются возможности (потенциал) семьи по выходу из трудной жизненной ситуации, проблемы и трудности, которые этому мешают, пожелания семьи – ее видение возможных путей выхода на самообеспечение. Процедура предусматривает возможность проверки ситуации с посещением семьи, в результате которой составляется Акт материально-бытового обследования условий проживания семьи/одиноко проживающего гражданина. В конце Акта делается пометка о возможности (или невозможности) включения семьи/ одиноко проживающего гражданина в программу «От пособия к зарплате». Официальное решение о назначении и выплате пособия подписывается начальником управления соцзащиты муниципального образования (МО) и специалистом соцзащиты, который будет осуществлять социальное сопровождение контракта.

Социальный контракт имеет форму Договора о взаимных обязательствах, подписываемый начальником Управления соцзащиты МО и заявителем — участником программы. Одновременно подписывается Программа социальной адаптации семьи, разработанная в ходе собеседования и уточненная решением специальной комиссии, которая содержит план мероприятий по социальной адаптации и контрольное заключение ответственного специалиста по каждому этапу плана. По завершении периода участия семьи в программе, результаты реализации программы обсуждаются на заседании специальной комиссии, которая принимает решение об эффективности проведенных мероприятий и необходимости (возможности) продления срока участия семьи в программе «от пособия к зарплате». В комиссию входят представители социальной защиты, службы занятости, других социальных служб (здравоохранения, образования) и администрации МО.

По данным Агентства Республики Коми по социальному развитию, в 2008 году в программе «От пособия к зарплате» участвовало 136 семей. Ограниченные масштабы участия в программе связаны как с низкой планкой вхождения в нее (до 50% ПМ), так и с психологическим фактором – «люди привыкли только получать, но ничего при этом не делать», а эта программа поддержки бедным является лишь одной из 8 региональных программ поддержки бедного населения. Таким образом, в эту программу «от пособия к зарплате» идут те, кто готов изменить свою жизнь, но она не подталкивает к активным действиям «пассивный» элемент, оставляя им возможность получать пособие по бедности, пусть и меньшего размера. Кроме того, слишком короткие сроки действия контракта не дают возможность потенциальным участникам рассчитывать на позитивные результаты в конце программы.

Тульская область. Как и Республика Коми, Тульская область участвовала в проекте ТАСИС «Реформа системы социальной защиты в Российской Федерации» (2003-2005 гг.). В рамках проекта внедрение системы социального контракта при оказании адресной социальной помощи в Тульской области проводилось в два этапа. На первом этапе эта технология социальной работы апробировалась на территории 2 муниципальных образований. Затем этот опыт было решено распространить на все районы области. В Постановлении Администрации области от 08.02.2005 г. № 87 «Об утверждении Положения о порядке оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам Тульской области» указывалось, что «При оказании государственной социальной помощи с заявителем может заключаться договор о взаимных обязательствах. Подразделение департамента социального развития Тульской области, осуществляющее свою деятельность непосредственно в административно-территориальных образованиях Тульской области, производит оценку положения заявителя и вносит предложение руководителю подразделения по заключению договора с заявителем о взаимных обязательствах в процесс социальной адаптации. Форма договора об оказании государственной социальной помощи, порядок заключения, изменения и расторжения договора, утверждается департаментом социального развития Тульской области».

С 2006 г. система социального контракта постепенно вводилась во всех муниципальных образованиях области. Этот подготовительный период завершился в феврале 2008 г. внесением дополнений в Закон Тульской области «О государственной социальной помощи» от 28.12.2004 г. № 495-ЗТО, которые касались введения на территории области нового вида социального пособия, так называемая «дополнительная форма денежных выплат», которое предоставляется в случае оказания адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта.

«Дополнительной формой денежных выплат является ежемесячное социальное пособие на период действия социального контракта, которое предоставляется безвозмездно и может выплачиваться одновременно с оказанием других видов государственной социальной помощи.

Размер ежемесячного социального пособия, выплачиваемого в период действия социального контракта малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, определяется как сумма разностей между стоимостью минимального набора продуктов питания в Тульской области для соответствующих социально-демографических групп населения и доходами каждого члена малоимущей семьи, малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Стоимость минимального набора продуктов питания в Тульской области определяется органом исполнительной власти области по труду на основании стоимости входящих в потребительскую корзину продуктов питания и используется органом исполнительной власти области по социальному развитию для расчета размера ежемесячного социального пособия на период действия социального контракта».

Для организации работы в системе социального контракта в области был разработан «Порядок назначения государственной социальной помощи до уровня гарантированного минимального дохода в виде социального пособия при условии обязательного заключения договора (контракта) о взаимных обязательствах социальной адаптации» в соответствии с разработанной индивидуальной программой социальной адаптации. Срок действия договора — от 3 до12 месяцев. Как и в Республике Коми, предварительный этап подготовки социального контракта включает в себя индивидуальное собеседование с заявителем и заполнение Реабилитационной карты семьи, куда вносится вся необходимая информация о семье, образовании и трудовой деятельности взрослых членов семьи, состоянии здоровья и особых проблемах семьи, ее экономическом потенциале (подсобное хозяйство и собственность), пожеланиях семьи для подготовки программы индивидуальной социальной адаптации, т.е. реабилитационных мероприятий.

В течение 2007 г. участниками программы адресной помощи с заключением социального контракта стало около 150 семей области. Расширение масштабов программы ограничивается бюджетными ресурсами области, выделяемыми на социальные программы.

Нижегородская область. В Законе Нижегородской области от 8 января 2004 г. № 1-з «Об адресной государственной социальной поддержке малоимущих семей или малоимущих одиноко проживающих граждан в Нижегородской области» даются основные понятия, используемые в этом нормативном акте из которых становится ясно, что приоритетным направлением в социальной поддержке малоимущих семей и граждан является оказание государственной социальной помощи с использованием внутренних ресурсов семьи (гражданина) с целью «преодоления ими трудной жизненной ситуации».

«Адресная государственная социальная поддержка — система мер по активизации внутренних ресурсов семьи, предоставляемых в Нижегородской области малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств областного бюджета, на основе индивидуального подхода с учетом уровня получаемых доходов и экономического потенциала семьи;

Трудная жизненная ситуация — ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (семьи), которую он (она) не может преодолеть самостоятельно;

Социальные услуги — действия по оказанию помощи клиенту с целью преодоления ими трудной жизненной ситуации.

Потенциал семьи для выхода из трудной жизненной ситуации — внутренние ресурсы семьи, позволяющие ей принимать меры по улучшению своего материального положения (наличие в семье трудоспособных граждан, возможность обработки приусадебного участка, ведения подсобного хозяйства, получение финансовой помощи от лиц, обязанных ее оказывать в соответствии с требованиями Семейного кодекса Российской Федерации, и прочее).

Закон устанавливает право жителей области на получение адресной государственной социальной помощи: «Получателями адресной государственной социальной поддержки могут быть малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане, которые оказались в трудной жизненной ситуации (низкий уровень оплаты труда, пенсионного обеспечения, отсутствие возможности трудоустройства и т.п.), имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума в расчете на душу населения, установленной Правительством Нижегородской области».

Адресная государственная социальная поддержка (АГСП) малоимущей семье или малоимущему одиноко проживающему гражданину при наличии потенциала для выхода из трудной жизненной ситуации предоставляется на основе заявления об оказании АГСП и договора, заключаемого между органом социальной защиты населения и семьей (одиноко проживающим гражданином) либо ее (его) законным представителем, которым предусматриваются взаимные обязательства сторон по повышению уровня жизни семьи (одиноко проживающего гражданина).

 Установленный Правительством Нижегородской области «Порядок оказания адресной государственной социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам в Нижегородской области» (последняя редакция от 09.04.2009 г. № 198), во – первых, дает более широкое толкование понятия трудная жизненная ситуация:

«трудной жизненной ситуации являются инвалидность, безработица, потеря трудоспособности на срок более месяца, потеря кормильца, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом (старше 80 лет), конфликты и жестокое обращение в семье, стихийные бедствия, кража имущества, малообеспеченность и другие причины, которые семья не может преодолеть самостоятельно».

Кроме того, дается уточнение, что «наличие в семье автотранспорта, гаража, дачного участка, подворья либо другого имущества, принадлежащего членам семьи на праве собственности, может свидетельствовать о том, что семья имеет необходимую материальную базу для самостоятельного преодоления трудной жизненной ситуации».

Во-вторых, устанавливает виды АГСП, которые могут быть назначены семье (гражданину) при заключении договора — социальные услуги по выводу семьи из трудной жизненной ситуации, которые предоставляются государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания Нижегородской области сверх гарантируемого минимума. Перечень дополнительных услуг определяется Правительством Нижегородской области.

В случае невозможности предоставления социальных услуг по выводу семьи из трудной жизненной ситуации государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания необходимые социальные услуги могут быть оказаны другими организациями, независимо от их формы собственности, на основе сформированного социального заказа.

Предоставление социальных услуг семье (гражданину) не исключает оказание социальной помощи в виде ежемесячного либо единовременного социального пособия или натуральной помощи.

«Ежемесячное социальное пособие назначается семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации и по независящим от них причинам, имеющим среднедушевой доход семьи ниже 50 процентов величины прожиточного минимума в расчете на душу населения, установленной Правительством Нижегородской области и действующей на дату обращения гражданина за получением адресной социальной поддержки.

«Социальная помощь в виде единовременного социального пособия на первоочередные нужды может быть назначена малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, которые оказались в трудной жизненной ситуации и по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход семьи от 50 до 100 процентов величины прожиточного минимума в расчете на душу населения, установленной Правительством Нижегородской области и действующей на дату обращения гражданина за получением адресной государственной социальной поддержки».

По окончании срока договора орган социальной защиты населения анализирует эффективность разработанной программы и устанавливает факт выполнения семьей (одиноко проживающим гражданином) взятых на себя по договору обязательств.

На основе проведенного анализа могут быть подготовлены предложения в комиссию органа социальной защиты по оказанию адресной государственной социальной поддержки о продлении или прекращении предоставления АГСП.

Томская область. В соответствии с Распоряжением от 14.04.2009 г. № 104-р «Об оказании адресной поддержки населению на условиях заключения социального контракта о взаимных обязательствах» социальная помощь предоставляется «для создания условий по выходу из трудной жизненной ситуации на основании «Социального договора о взаимных обязательствах», заключенного между гражданином и уполномоченным органом, с целью профилактики социального иждивенчества и мотивации семьи на самообеспечение». Были разработаны нормативные правовые акты, предусматривающие оказание единовременной помощи на условиях социального контракта о взаимных обязательствах, которые заключаются с участием межведомственных комиссий, создаваемых при муниципалитетах. Задачей межведомственных комиссий является координация действий различных органов и организаций (органов местного самоуправления, социальной защиты населения, службы занятости населения, опеки и попечительства, миграционной службы, здравоохранения и т.п.) по оказанию адресной помощи семье. В первую очередь это относится к малообеспеченным семьям, в составе которых имеются трудоспособные члены. Например, для выхода семьи из трудной жизненной ситуации, кроме единовременной денежной помощи на первоочередные нужды в виде продуктов питания, выделяемой органами социальной защиты населения, центр занятости населения может предложить трудоспособному члену семьи участие в общественных работах, органы опеки и попечительства — временно определить ребенка в детское учреждение на полное государственное обеспечение, органы местного самоуправления — решить вопрос о выделении семье участка для посадки овощей и т.п. При этом гражданин обязуется устроиться на работу или принять участие в общественных работах либо выращивать овощи на выделенном ему приусадебном участке и пр.

Такой комплексный подход в социальной работе с семьями дал толчок в развитии ими собственного домохозяйства, позволил семьям выйти из социального иждивенчества. Размер единовременной выплаты по социальному договору не может превышать 3-х прожиточных минимумов в Томской области, и предоставляется 1 раз в год. В случае неудовлетворительного выполнения условий контракта, заявителю может быть отказано в предоставлении адресной социальной помощи на срок до 2-х лет.

Тюменская область. С 2006 г. в Тюменской области реализуется программа по выходу малоимущих семей на самообеспечение или, как ее называют — «программа новых возможностей». В Приложении к Постановлению Правительства Тюменской области от 31 декабря 2008 г. № 375-п — в «Положении об оказании адресной социальной помощи и предоставлении материальной помощи в Тюменской области» указывается, что … «социальная помощь может оказываться малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в целях содействия в самостоятельном повышении ими своего среднедушевого дохода путем создания и (или) развития личного подсобного хозяйства, развития и реализации трудового потенциала».

Стартовая помощь может оказываться через органы социальной защиты населения, структуры агропромышленного комплекса, органы местного самоуправления, центры занятости населения, учреждения образования и здравоохранения. В каждом муниципальном районе (городе) действуют территориальные межведомственные комиссии по организации работы по выходу малоимущих семей на самообеспечение, которые осуществляют отбор семей на основании рекомендаций органов местного самоуправления — администраций сельских поселений.

Координацию их работы осуществляет областная комиссия. Участниками мероприятий являются малоимущие семьи, которые имеют среднедушевой доход ниже установленной величины прожиточного минимума на душу населения по Тюменской области и постоянную регистрацию по месту жительства на ее территории. Преимущественное право получения стартовой помощи предоставляется семьям с несовершеннолетними детьми, а также в случаях, когда трудоспособные члены семьи не имеют самостоятельной возможности трудоустройства. Размер и виды предоставляемой стартовой помощи определяются территориальной межведомственной комиссией на основании индивидуального плана выхода семьи на самообеспечение.

В целом, по итогам 2006-2007 гг. стартовая помощь по выходу на самообеспечение оказана более 27 тысячам малоимущих семей Тюменской области. Основной вид помощи – помощь на развитие личных подсобных хозяйств (62% семей). При этом получают развитие другие виды деятельности: предоставление парикмахерских услуг, швейное дело, пчеловодство, изготовление мебели, предоставление ветеринарных услуг, ремонтные работы, производство валяной обуви и др.; 28% участникам мероприятий оказана помощь в трудоустройстве, обучении и переобучении. В целях совершенствования механизма реализации мероприятий в сентябре-ноябре 2006 г. департаментом социального развития Тюменской области было проведено независимое социологическое исследование. «На момент проведения исследования большинство участников мероприятий (67%) положительно оценивало реализуемость и достижимость своих планов и целей, 81% участников смогли отметить для себя те или иные положительные изменения в своей жизни, произошедшие благодаря участию в мероприятиях. По мнению 43% респондентов участие в мероприятиях по выходу на самообеспечение позволило им приобрести (укрепить) уверенность в собственных силах. Анализ отчетов о выполнении индивидуальных планов малоимущих семей по выходу на самообеспечение показал, что 75% участников мероприятий получили доходы как в денежной, так и в натуральной форме. По результатам анкетирования семей, проведенного в рамках социологического исследования, выявлено, что материальное положение семей-участниц мероприятий в целом улучшилось: увеличились расходы семей на продовольственные и непродовольственные товары; семьи стали чаще пользоваться различными видами платных услуг (парикмахерские, ремонт техники, образовательные услуги). Большее количество семей по истечению года участия в мероприятиях оценивают свое материальное положение как среднее и выше среднего» HYPERLINK «http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007072002/VSF_NEW201007072002_p_003.htm» \l «aN3» 3.

Ямало-Ненецкий автономный округ. В целях реализации Закона автономного округа от 27.10.2006 г. № 55-ЗАО «О государственной социальной помощи в Ямало-Ненецком автономном округе» органами социальной защиты населения применяется новая модель работы с малоимущими семьями (малоимущими одиноко проживающими гражданами), которая предусматривает оказание «единовременной адресной социальной помощи в целях содействия в самостоятельном повышении ими своего среднедушевого дохода». Для получения единовременной адресной социальной помощи малоимущие граждане должны обратиться в органы социальной защиты населения по месту жительства, предоставив индивидуальный план выхода семьи или одиноко проживающего гражданина на самообеспечение.

В Постановлении Администрации ЯНАО от 22.04.2009 г. № 192-а «Об утверждении методики выхода малоимущих семей (малоимущих одиноко проживающих граждан) на самообеспечение» указывается, что разработанная методика основана «на таких принципах оказания единовременной адресной социальной помощи, как добровольность, комплексность мер, индивидуальный подход к каждой семье (одиноко проживающему гражданину), дифференцированный подход к определению размера единовременной адресной социальной помощи, договорные отношения с получателями помощи, постоянный мониторинг выполнения обязательств договора, применение системы штрафных санкций».

Размер единовременной адресной социальной помощи определяется в соответствии с индивидуальным планом, но ежегодно не может превышать десятикратную величину прожиточного минимума, установленного на душу населения по автономному округу, действующего на день обращения заявителя.

Ее получателями являются малоимущие многодетные семьи и одинокие малоимущие северяне. Если на юге области (Тюменская область) сельчане, получив социальную помощь, чаще всего обзаводились домашним скотом, то северяне покупают снаряжение для рыбной ловли.

Калининградская область. Форма предоставления адресной социальной помощи в области представляет собой совмещение обычной материальной помощи в денежном или натуральном виде бедным семьям без создания условий развития экономического потенциала семьи и некоторых элементов материальной поддержки, способствующих движению семьи к самообеспечению.

Постановлением Правительства Калининградской области от 16 апреля 2008 г. № 201 «Об оказании помощи малоимущим гражданам в форме «социального пакета» на территории области был введён новый вид государственной социальной помощи. Порядок оказания помощи малоимущим гражданам в форме «социального пакета» разработан Министерством социальной политики и труда Калининградской области (Приказ от 21 апреля 2008 г. № 64).

Этим документом устанавливается вид социальной помощи — «единовременная материальная помощь, оказываемая в виде сумм адресной социальной помощи (в денежной и натуральной форме), источник финансирования — «за счет средств областного бюджета», указывается нормативный правовой документ на основании которого действуют указанное выше Постановление — целевая Программа Калининградской области «Развитие системы социальной защиты населения и совершенствование трудовых отношений на 2007-2015 годы».

Цель введения помощи — «Помощь в виде «социального пакета» направлена на развитие внутреннего потенциала семьи (одиноко проживающего гражданина) для выхода из трудной жизненной ситуации и дальнейшее самостоятельное жизнеустройство».



Страницы: Первая | 1 | 2 | 3 | ... | Вперед → | Последняя | Весь текст