Современное Российское государство переживает не лучший период с

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА

С. БАГАЕВ,

соискатель АНО ВПО «Академический Международный институт»

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА

Современное Российское государство переживает не лучший период своего развития, вызванный сложными и крайне противоречивыми процессами в общественной жизни. Отчасти это связано с тем, что благосостояние граждан растет крайне медленно, хотя все необходимые реформы идут – налоговая, земельная, пенсионная, трудовая, таможенная и т.д. Эти негативные тенденции приводят к конфликту внутри российского общества, а в целом – к кризисному состоянию. Предпринимаемые меры для выхода из сложившейся ситуации во многом будут зависеть от политико-правовой характеристики государства.

Оценивая в целом российскую государственность, отметим, что пока не создана сильная и эффективная власть, не найдена оптимальная модель государственного устройства, не преодолен кризис самоидентификации; наша страна не заняла своего нового места в мире, не стала стратегическим центром реинтеграции стран СНГ.

Стремление «демократов первой формации» революционным путем насадить в нашей стране не «социализм», а систему западного правового государства привело к беспрецедентному ослаблению функций власти, распаду государственности, росту преступности, распространению самоуправства и коррупции, к тотальной нищете. В такой ситуации, как справедливо заметил В.Н. Кудрявцев, «народ подчас просто не в силах соблюдать нравственные нормы из-за удручающего уровня жизни». Что явилось тому причиной?

По мнению О.В. Мартышина, «множество примеров свидетельствует о том, что провозглашение демократических принципов, получивших международное признание, в сегодняшних российских условиях не только остается декларативным, но и ведет к противоположным результатам… это есть реакция на несовместимость, реакция отторжения чуждого, имплантированного в иную среду, в другой организм».

Следует согласиться с приведенной точкой зрения, а для усиления этого соображения сошлемся на Гегеля, отметившего, что «каждый народ имеет свое собственное государственное устройство: английское является государственным устройством англичан, если бы захотели дать его пруссакам, это было бы столь же абсурдно, как решение дать прусское государство туркам. Каждое государственное устройство есть только продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступени развития сознания его духа».

Из сказанного можно сделать вполне оправданный вывод о том, что при ориентировании граждан на построение правовой государственности и гражданского общества в России принципиально важно учитывать специфику российского менталитета в процессе внедрения западных моделей демократии и парламентаризма.

Особенность Российского государства заключается в том, что ему исторически отводятся более широкие функции, нежели европейским государствам. Причина кроется в обширном пространстве, этническом многообразии, особенностях национального характера.

Все это предполагает усиление организующего начала в государстве. Только укрепляя государство, повышая эффективность власти, можно собрать вместе разнообразные территории и превратить их в единое целое. Отдельные авторы могут возразить нам, обвинив в том, что это призыв к централизации государственной власти. На их замечание ответим следующим. Последние выборы доказали, что демократия сама по себе, к сожалению, не интересует российское население. Однако она может быть воспринята и принята большинством как приложение к какой-нибудь программе, непременно социально ориентированной.

На наш взгляд, выход из сложившейся ситуации видится в разработке таких принципов деятельности государства, посредством которых можно будет повышать уровень благосостояния граждан, укреплять статус его субъектов, способствуя тем самым сохранению и развитию России. Весьма четко по этому поводу высказался В.С. Мокрый: «Государство в современном понимании – это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государственными институтами, местным самоуправлением и общественными институтами». При этом деятельность структур государства должна быть направлена на предоставление: каждому человеку независимости, свободы самореализации, самодеятельного личностного жизнетворчества, поиска индивидуальной траектории собственного жизненного пути в соответствии с выбранной им самим системой жизненных ценностей и предпочтений.

В предложенной схеме взаимоотношений отчужденные друг от друга граждане смогут обрести единство через выражающее их интересы и представляющее их всех государство, которое «становится чем-то большим, чем грозный Левиафан, аппарат дисциплинирования, подавления». Воплощение в жизнь данной идеи позволит гражданскому обществу обеспечить колоссальный материальный прогресс, не разрушая моральные и духовные основы общества, обеспечивая сублимацию частных интересов, исходящих из гражданского общества, в общие (общенациональные) интересы.

Сложность построения таких отношений в России состоит в том, что за последние, десятилетия система государственного управления утратила в значительной степени доверие населения. Причина сложившейся ситуации заключается в отождествлении государства с поведением того или иного органа государства, независимо от того, принадлежит ли этот орган к учредительной, законодательной, исполнительной или иной власти, а также независимо от характера выполняемых им функций, положения в рамках государственной организации. Вследствие этого некоторые институты гражданского общества функционируют сами собой, причем большинство из них находятся еще в зачаточном состоянии и не желают вступать в конструктивный диалог с государством.

Выход из сложившегося положения видится в разработке мер комплексного характера, основанных на политико-правовой характеристике современного Российского государства. Данное исследование предполагает анализ множества правовых категорий, на первое место среди которых выходит форма государства.

Рассмотрение формы государства позволяет определить, кто правит в обществе, как устроены и функционируют в нем государственно-властные структуры, как объединяется население через различные территориальные и политические образования с государством, с помощью каких методов и приемов осуществляется политическая власть. Изучение перечисленных обстоятельств позволит выявить негативные тенденции в функционировании власти, а затем разработать комплексные меры по их устранению.

Остановимся более подробно на характеристике формы правления государства, представляющей собой порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношений друг с другом и населением.

Действующая Конституция провозглашает Россию как демократическое правовое государство с республиканской формой правления. Республиканское правление – это коллективное правление, основанное на принципе разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Все органы, образующие систему государственной власти, имеют сложную структуру, наделяются только им свойственными полномочиями и несут ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение в соответствии с законом.

Более отчетливое представление о деятельности государства в современной России дает политико-правовая характеристика каждого органа политической власти.

В любой стране государственная власть начинается прежде всего с высшего политического руководства. В России таким руководителем является Президент. В свое время Президент РФ В.В. Путин выразил мнение о роли главы государства: «Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение».

Закрепленная в Конституции РФ модель президентского правления создает все предпосылки для такой деятельности. Так, в соответствии со ст. 78, 86, 87, 112 Конституции РФ Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики; представляет интересы России в международных отношениях; обеспечивает должное исполнение конституционных обязанностей всеми органами государства; выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина; обеспечивает суверенитет России, ее независимость и государственную целостность; выступает гарантом согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; формирует Правительство; определяет организацию и структуру федеральных органов исполнительной власти; принимает решение об освобождении от должности председателя Правительства РФ, его заместителей, министров и иных руководителей федеральных органов; вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, отменять постановления и распоряжения Правительства.

Итак, можно прийти к выводу о том, что компетенция Президента РФ как бы ставит его над всеми органами исполнительной, законодательной и судебной власти, придает роль «арбитра» в их деятельности.

Рассмотрев президентские полномочия в отношении Правительства, можно согласиться с мнением В.Н. Суворова, что «Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им». Думается, что, имея такой широкий спектр возможностей в отношении этого органа, Президент РФ должен вместе с ним нести и полную ответственность за ситуацию в стране.

Однако, несмотря на имеющиеся возможности, реалии последних лет показали, что исполнительная власть в России нуждается в частичном ремонте. Широкие конституционные полномочия позволяют Президенту уйти от ответственности за ситуацию в государстве, между тем как в действительности обширные полномочия должны подразумевать и большую ответственность.

Рассматривая форму правления современного Российского государства, следует обратить особое внимание на деятельность парламента, поскольку именно этот государственный орган способен инициировать политическую активность граждан, позволяя им не только осознавать свои интересы, но и согласовывать их друг с другом. В зарубежной практике основные функции парламента как законодательного органа сводятся к принятию законов, утверждению бюджета и осуществлению парламентского контроля.

Из конституционного определения Федерального Собрания (парламента) следует, что этот орган выступает в качестве коллективного представителя интересов и воли многонационального народа России, является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Работа российского парламента не ограничивается законодательной деятельностью. В его компетенцию входит верховное распоряжение государственной казной, контроль над исполнительной властью с соблюдением форм и способов, определяемых Конституцией и федеральными законами.

В соответствии с принципом разделения властей деятельность Федерального Собрания не находится в привилегированном положении по сравнению с другими федеральными органами государственной власти, что служит характерной чертой для всех демократических государств.

Кроме этого, данный государственный орган не является вышестоящим органом для иных представительных органов в Российской Федерации, так как в Конституции не установлен принцип единства системы представительных органов в России. В связи с этим взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием и соблюдением законов в пределах их компетенции.

Следует отметить низкое качество и ритм законодательной деятельности Федерального Собрания. К сожалению, некоторые из принятых данным органом законов не относятся к числу самых необходимых, зачастую отражают ведомственные или корпоративные интересы. Во многом сложившаяся ситуация обусловлена бессистемностью законодательной деятельности, отсутствием ясных представлений о необходимой структуре и содержании российского правового пространства. Обращает на себя внимание и низкая политическая роль парламента, вызванная несбалансированностью системы взаимных сдержек и противовесов, приводящей к тому, что его палаты не могут активно влиять на действия и решения Президента, тогда как он имеет сильные рычаги воздействия. Эти случаи (отказ в доверии Правительству, трехкратный отказ дать согласие на утверждение предложенной главой государства кандидатуры Председателя Правительства) регламентированы таким образом, что предоставленные депутатам возможности занять принципиальную позицию нередко могут обернуться для них угрозой роспуска, а процедура отставки Президента и правительства трудновыполнима из-за своей усложненности.

Исполнительная власть в России олицетворяется Правительством РФ. Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» институируют данную структуру в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Полноценная политическая роль данного органа закрепляется в Конституции РФ, положения которой позволяют рассматривать Правительство РФ как орган общей компетенции. В рамках конкретных полномочий на него возлагается решение различных вопросов государственной политики – от разработки курса деятельности до его реализации. Поэтому нельзя сводить деятельность Правительства к решению экономических вопросов или техническому исполнению политических решений Президента РФ.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ компетенция Правительства РФ – понятие устойчивое и не зависящее от усмотрения других государственных органов. Полномочия рассматриваемой структуры включают в себя обязанность разрабатывать федеральный бюджет и отчитываться о его исполнении; управлять федеральной собственностью; обеспечивать проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; реализовывать государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения; контролировать соблюдение федеральных законов органами исполнительной власти всех уровней, принимать необходимые меры к устранению допущенных указанными органами нарушений.

Конституционный статус Правительства РФ формально позволяет определить его как самостоятельный государственный орган, в то время как в действительности данный орган выступает механизмом президентской власти. Во многом это объясняется тем, что рассматриваемая структура не обладает достаточной устойчивостью, стабильностью и, следовательно, эффективностью. В качестве доказательства такого положения можно привести не вполне обоснованные Указы Президента РФ Б.Н. Ельцина об отставке Правительства РФ (Е. Примакова, С. Степашина) и многочисленные кадровые перестановки в управленческой вертикали.

Таким образом, в России глава Правительства, на которого возложено текущее управление, выступает подчас «мальчиком для битья»: если что-либо не получается, то причина кроется не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством. Такое противоречие во многом объясняет противоречивость самой президентской конструкции.

На основе анализа практики деятельности высшего органа исполнительной власти можно сделать следующие заключения: ни одним из его составов не были выработаны стратегические линии деятельности; за все время его существования не разрабатывались формы и методы эффективного взаимодействия с органами законодательной и судебной власти; Правительство РФ редко обращается в Конституционный Суд РФ с целью проверки законности тех или иных нормативных правовых актов, в то время как отсутствие в России единого правового пространства тормозит развитие; не в достаточной степени, на наш взгляд, им используется предоставленное Конституцией РФ право законодательной инициативы.

Как было сказано выше, государственная власть включает в себя судебную власть, представленную в деятельности судов. Данные органы «осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону». Основное назначение судов сводится к защите и обеспечению прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации, соблюдению законности и справедливости при исполнении и применении законов и иных нормативных актов. Судебная власть имеет прямое отношение к гарантированному праву на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, тайну переписки, телефонных, почтовых и иных сообщений. Расширение полномочий суда в охране прав и свобод граждан прямо вытекает из положений гл. 2 (ст. 20, 22, 23, 25, 32, 35, 46, 47, 52) Конституции РФ.

В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в России действуют федеральные, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации.

К федеральным судам относится Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, Верховные суды субъектов Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, входящие в систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

В настоящее время в России проводится судебная реформа, целью которой является обеспечение эффективной деятельности судебной власти как независимой и самостоятельной ветви государственной власти.

По нашему мнению, сложившаяся система судебной власти и проводимая реформа в целом отвечают требованиям времени и практически оправдывают себя. В связи с этим нужно добиваться последовательного выполнения регламентирующих норм, направленных на создание сильного и авторитетного правосудия, способного обеспечить реальную защиту прав и свобод граждан.

Итак, следует подчеркнуть: в России сегодня сложилась «президентская республика». Подобная аргументация очевидна, поскольку ни один президент в развитых демократических государствах не обладает таким объемом политико-правовых полномочий, каким наделен Президент России.

Представим основные мотивы сделанного вывода. Во-первых, Президент РФ фактически возглавляет исполнительную власть, определяя основные направления ее деятельности. Во-вторых, Президент по своему усмотрению представляет кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, а в случае трехкратного несогласия Думы с этой кандидатурой он вправе ее распустить. В-третьих, за ним закреплено право законодательной инициативы и отлагательного вето. В-четвертых, Президент имеет право ограждать Правительство РФ от необоснованного, по его мнению, недоверия Государственной Думы. Если в течение трех месяцев Дума повторно выразит недоверие Правительству, то Президенту предоставляется право ее роспуска. Следует согласиться с мнением о том, что регулирование поводов для роспуска нижней палаты и для отставки правительства существенно влияет на модель государственной власти, может быть, даже сильнее, чем порядок формирования правительства. В-пятых, Президент по своему усмотрению представляет кандидатуры на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

В президентской республике политически ответственным является один лишь президент. В глазах обычного гражданина сохраняется образ: есть хозяин страны, который устраняет нерадивых управленцев. Зона его политической ответственности – только сохранение и укрепление основ государственности в рамках конституционного строя, ответственное лидерство в чрезвычайных ситуациях, разрешение конституционных коллизий, политический арбитраж.

Справедливости ради надо сказать, что многие граждане выступают сторонниками замены действующей модели правления смешанной или парламентской республикой. Вообще, обстоятельства, влияющие на выбор той или иной конституционной модели, – тема, заслуживающая отдельного, серьезного исследования. Несомненно, что за выбор конституционной модели выступят сторонники президентской республики, которые сошлются на конституционное устройство современной Франции, где формально существуют примерно такие же условия для президента, а в чем-то даже менее стеснительные. Например, для назначения премьера правительства не требуется согласия нижней палаты национального собрания, не оговорены поводы для роспуска названного собрания. При этом сторонники сошлются на то, что в последние 15 лет кабинеты правительства формируются из представителей оппозиции, которые на поверку оказываются довольно устойчивыми кабинетами.

В связи с изложенной точкой зрения необходимо дать некоторые пояснения и уточнения, которые также могут быть ответом на теоретически бесплодный пассаж В.И. Радченко о том, что вопроса «какую республику, и с какой формой мы должны сейчас строить – парламентскую или президентскую, не должно возникать».

Во-первых, во Франции издавна существует развитое гражданское общество и партийная система, где партии имеют свой, устойчивый электорат, а также опыт управления страной в качестве правящих партий. Здесь и президенты являются представителями политических партий. В таких обстоятельствах власть не персонифицируется, а значит, президент не в состоянии считаться с итогами парламентских выборов, прекрасно понимая пределы своего влияния в условиях политической конкуренции.

Во-вторых, во Франции законодательная власть конституционно обладает большим весом и имеет существенные рычаги воздействия на власть исполнительную.

В-третьих, власть более сбалансирована. Конституционно установлена более высокая степень автономности отношений правительства с парламентом, а также тем, что у французского президента нет полномочий на то, чтобы по своей воле отправлять кабинет в отставку.

Там, где идея парламентской республики падает на «благодатную почву», подготовленную социальной борьбой, историческим развитием, политико-правовой культурой, экономическими потребностями, выраженными в необходимости рыночной экономики, согласовании разнообразных социальных интересов, она работает успешно уже более двухсот лет, обеспечивая стабильность государства, политико-правовое процветание общества. Там, где она внедряется в политически конфронтационные общества, расстающиеся с тоталитарными режимами, она порождает социальную борьбу, политическое напряжение, однако в перспективе, при победе республиканских методов правления, демократии, непременно дает всходы. Об этом свидетельствует и теоретический анализ, и исторический опыт.

Рассматривая проблему с точки зрения интересов гражданского общества, следует иметь в виду, что вряд ли можно повысить эффективность работы названного общества без действенного участия политических партий или политизированных общественных объединений. До тех пор пока в России сохраняется разрыв между обществом и властью, не может идти речь о гражданском обществе. К сожалению, сложившаяся форма правления не позволяет преодолеть имеющийся «разрыв» и идти по западному пути – находя равновесие между обществом и государством, устанавливая между ними нормальный гражданский диалог.

У заинтересовавшегося читателя может возникнуть вопрос: о каком разрыве идет речь, когда общество поддержало на выборах действующую власть? Отвечая на этот и подобные вопросы, отметим следующее. Сейчас власть консолидирована и сплотила вокруг себя большую часть общества, которому комфортно в силу внешнеэкономической конъюнктуры на сырье. Как только конъюнктура изменится, ярко обозначится противостояние власти и общества. Причина этого состоит в том, что государство не проводит политику подлинного экономического роста. В моделируемой ситуации власть обнаружит неспособность отвечать каким бы то ни было вызовам, ни экономическим, ни социальным.

Структурированная на основе Конституции 1993 г. политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий, между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима.

Виновата в этом не только действующая конституция, но и другие факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, патерналистские стереотипы, несправедливость распределения национального богатства, разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни.

Неловко отбирать «хлеб» у специалистов конституционного права, которым предстоит решить вопрос о том, что для России наиболее приемлемо – смешанная или парламентская республика. Осмысливая всю сложность поднятой проблемы, отметим одно. В настоящий момент нужно подготовить условия для таких систем управления. Для этого необходимо, чтобы граждане осознали свою роль в управлении государством, научились пользоваться своими правами.

Следующим шагом в политико-правовой характеристике современного Российского государства является исследование формы государственного устройства. Анализ данной категории позволяет рассмотреть внутреннюю структуру территориального и политического деления, специфику взаимоотношений органов всего государства с органами его составных частей.

По форме государственного устройства современное Российское государство является федерацией. В структурном плане Российская Федерация представляет собой весьма сложное, многомерное явление. В качестве ее структурных составных частей выступают и другие государства (республики), и другие государственные образования (края, области, города федерального значения и автономные округа). Весь перечень субъектов Российской Федерации и их названия закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Федерация в России построена по национально-территориальному принципу. Для такого многонационального государства, как Россия, разделение на основе этого принципа наиболее оправданно в связи с тем, что позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа с интересами каждой нации и народности.

Органы государственной власти субъектов Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно осуществляют полномочия по важнейшим направлениям государственно-правовой деятельности, принимая законы и иные нормативные правовые акты.

В соответствии со ст. 4 Конституции РФ устанавливается, что все субъекты РФ, независимо от их видов, равноправны во взаимоотношениях и между собой, и с федеральными органами государственной власти. Российская Федерация функционирует на основе принципов, которые закреплены в Конституции РФ и детализированы в федеральном законодательстве, регламентирующей: порядок принятия федеральных законов о предметах совместного ведения; проведение согласительных процедур и разрешение споров; основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Однако то, что субъекты РФ различны по размерам занимаемой ими территории, геофизическим факторам, численности и плотности населения, уровню развития экономики, промышленности и т.д., ставит их в неравное положение. Именно этим и объясняется, что одни из них являются донорами, а другие выживают за счет дотаций из федерального бюджета.

Приведенная точка зрения доказывается тем, что одни субъекты по своему статусу выступают как государства со всеми вытекающими последствиями, другие – как государственные образования. Так, например, Устав Тульской области в ст. 1 закрепляет следующее: «Тульская область является субъектом Российской Федерации и входит в состав Российской Федерации. Область равноправна с другими субъектами Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти». А в статье 1 Конституции Республики Адыгея декларируется, что «Республика Адыгея – Адыгея является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации».

Проанализировав значительный законодательный массив и предпринятые в недавнем прошлом шаги по реформированию деятельности субъектов РФ, можем отметить поползновение в сторону унитарного федерализма. Такой категоричный вывод основан на следующих умозаключениях. Во-первых, за последнее время усилилось вмешательство центра в дела регионов, что можно подтвердить фактом реформирования верхней палаты российского парламента. В результате регионы оказались отрезаны от возможности реально участвовать в принятии тех или иных важных законодательных и политических решений на федеральном уровне. Во-вторых, создание федеральных округов существенно сместило акцент в сторону федеральной власти. Вследствие этого главы субъектов Федерации не всегда имеют прямой выход на Президента РФ, что может создать трудности при решении ряда вопросов. В-третьих, центр получил право смещать и освобождать всенародно избранных губернаторов. В-четвертых, внесенные Президентом РФ поправки к законам «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» направлены на то, чтобы изменить всенародную выборность губернаторов их избранием региональными парламентами по представлению президента.

Политико-правовая значимость положения губернаторов в субъектах вынуждает более детально остановиться на предпринимаемых Президентом шагах в отношении их статуса. Сегодня именно губернаторы, руководители региональных администраций, президенты республик в первую очередь несут ответственность за состояние безопасности в регионах, именно они непосредственно связаны с населением.

Исследование взаимоотношений между центром и регионами в постсоветской России позволяет отметить аналогию с классической иллюстрацией гегелевского тезиса о единстве и борьбе противоположностей. С одной стороны, центр объективно заинтересован в том, чтобы как можно более плотно контролировать действия региональных властей, поскольку иным способом невозможно обеспечить единство государственной политики на огромных российских просторах. С другой стороны, региональные власти пытаются вырваться из-под этой опеки, искренне (и не без оснований) полагая, что гораздо лучше центра знают, как обеспечить достойную жизнь не только себе, но и населению своих территорий. Думается, что разрешение возникшей проблемы лежит посередине, поскольку только единство указанных противоположностей гарантирует сохранение России как единого государства, ведь слабость центральной власти или ее беспросветный диктат, как показывает мировой опыт, в равной степени разрушительны для федерации. Может быть, этим и объясняется региональная политика, представляющая собой набор разрозненных шагов, направленных на латание периодически появляющихся дыр.

Одним из первых шагов этой политики было разделение страны на семь федеральных округов и назначение в них своих представителей, призванных присматривать за всенародно избранными губернаторами. Затем последовало изгнание губернаторов из Совета Федерации и лишение их парламентской неприкосновенности вкупе с предоставлением Президенту права отстранять глав субъектов РФ от должности за нарушение федеральных законов. Однако, несмотря на «репрессивный» характер предпринимаемых федеральной властью действий, сделать губернаторов более управляемыми не удалось. Президентские представители, не обладая действенными экономическими и политическими рычагами воздействия на губернаторов, превратились в представителей губерний при Президенте или в макси-губернаторов, решающих свои личные вопросы на вверенных им территориях.

Выход из сложившейся ситуации видится в основательном юридическом оформлении вертикали власти Российской Федерации, где равноправие ее субъектов не означает тождественности их правового статуса, в связи с чем необходимо принять фундаментальные законы об организации власти в стране снизу доверху. В первую очередь это касается закона о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также нормативного акта об общих принципах организации государственной власти в самих субъектах Федерации, где статус законодательной и исполнительной власти должен быть четко определен.

При рассмотрении государственного устройства нельзя обойти вниманием местное самоуправление, занимающее «центральную позицию» между государством и обществом, поскольку рассматривается в определенной мере и как государственный институт, и как институт гражданского общества. Таким образом, он воплощает в себе государственные и общественные интересы.

В соответствии с Конституцией России местное самоуправление – это политический институт в системе народовластия. В Основном законе РФ закреплены наиболее важные положения о местном самоуправлении, что свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Реализация предоставленных местному самоуправлению конституционных полномочий на практике столкнулась с обширным и сложным комплексом задач. Например, на законодательном уровне не получили четкого определения вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, включая собственность на землю; не разработан эффективный правовой режим формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка; не урегулирована процедура участия органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении права граждан на жилище, на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на образование.

Особо следует отметить низкую доходность местных бюджетов, вызванную тем, что они формируются не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. Это приводит к критическому состоянию местного хозяйства, благоустройства, общественного транспорта, социальных сфер.

Разрешение названных проблем требует комплексного подхода. Усиливает его необходимость то, что большинство граждан России являются твердыми сторонниками сохранения и развития этого института. Действующая власть должна проанализировать и наиболее полно использовать правовые и социально-экономические рычаги развития этих органов.

В настоящее время можно отметить некоторые изменения, затронувшие функционирование муниципальной власти. Например, установлена ответственность органов муниципальной власти перед органами государственной власти Федерации; предусматривается возможность отстранения от должности мэров главами субъектов РФ, за исключением глав городов – административных центров регионов.

Проанализировав форму государственного устройства, думаем, что спора о том, что для России более «органично» – унитарное или федеративное государственное устройство, не должно возникать, поскольку ключевой проблемой в формировании современного Российского государства является построение дееспособной демократическо-правовой государственности, подконтрольной институтам гражданского общества. Предвидя возражения, в качестве обоснования своей точки зрения отметим следующее. Сегодня основная проблема на всех уровнях власти, и в значительной степени на уровне местного самоуправления, состоит в соблюдении и исполнении законов. Власть в России не способна соблюдать и исполнять Закон, который ею же учрежден. Следовательно, главная задача власти на современном этапе – не сохранять принципы централизованного управления обществом, когда нижестоящие органы подотчетны вышестоящим, как это было раньше в соответствии с принципом «демократического централизма», а создать условия, позволявшие бы гражданам или их коллективным образованиям самостоятельно осуществлять свою деятельность на всех уровнях, ответственность за последствия которой ложились бы на данную власть. Мировой опыт государственного строительства показывает, что федерализм любой ценой – это требование неправового и граждански неразвитого общества, обычно выдвигаемое в политических целях отдельными группами и людьми, стремящимися к власти любой ценой, вплоть до разрушения единого государства. Для них и проблемы федерации являются средством достижения личных интересов – власти и собственности. При этом истинное предназначение федерализма для этих групп людей остается неизвестным и невостребованным.

Трудно представить политико-правовую характеристику любого государства без анализа хотя бы в самых общих чертах политического (государственного) режима. Каждый, кто знаком с азами политико-юридической науки, знает, что политический режим представляет собой систему методов, способов и средств осуществления политической власти, причем со стороны не только государства, но и политических партий и движений, общественных объединений, организаций.

Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантируется свободное волеизъявление граждан России на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права. Законодательство регламентирует участие политических партий и общественных движений в выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации.

Особого внимания заслуживает деятельность политических партий, почти не влияющая на реальную политику и, тем более, на власть. Следует согласиться с мнением о том, что «за десять с лишним лет наша страна ничуть не приблизились к государствам с развитыми демократическими институтами». Во многом успех той или иной партии определяется качеством представления ее в средствах массовой информации. Работающие в этом направлении массмедиа и PR-агентства, выступают наемными исполнителями-профессионалами, выполняющими свои функции за денежное вознаграждение. Заказчиком их деятельности выступают не только политические, но и корпоративные структуры разнообразного характера.

Зондирование функционирования региональной власти позволяет выделить ее специфику. Как справедливо пишет научный руководитель проекта «Политические и экономические элиты регионов», профессор О. Гаман-Голутвина, при описании современной элиты следует упоминать слово «клан». Критерии при формировании региональных кланов разнообразны: «…где-то этнические, где-то семейно-дружеские, где-то – общность экономических интересов или общая профессиональная биография, но везде готовность играть по правилам своего клана и личная лояльность его главе».

Как показывает анализ последних событий, в российских регионах правит «милитократия» – всесильная корпорация людей в погонах. Наряду с так называемыми оборотнями в политической жизни регионов второе место отводится бизнес-элите. Особенно заметно политическое участие этой элиты в сырьевых регионах и тех субъектах РФ, где расположены крупные бюджетообразующие предприятия, – на Чукотке, в Приморье, Ханты-Мансийском автономном округе, Красноярском крае и др.

Региональная элита вполне владеет политической ситуацией в своих регионах, чутко улавливает «сигналы сверху». А иногда оказывается дальновиднее своих федеральных начальников, предлагая перспективные региональные программы.

К сожалению, удельный вес представителей науки, образования, культуры в политической жизни очень низок. Исключение составляют некоторые руководители СМИ, независимые от местных органов власти и бизнеса, а также ректоры региональных вузов. Так, в Томской области в рейтинг политической элиты входят ректоры четырех вузов, опережая при этом главу областного правительства, в Приморье – три. Объясняется это обстоятельство во многом не тем, что руководство вузов смогло аккумулировать и использовать для своего продвижения немалые средства, а ростом престижа дипломов и научных степеней среди политэлиты, тогда как в развитых демократических государствах политическая роль этих структур гражданского общества достигается благодаря активной общественной деятельности.

Как видим, во внутреннем политическом процессе нашей страны участвуют замешанные на большом капитале и власти группы влияния. Политическая жизнь напоминает организованный театр военных действий, где привилегированные социальные группы (финансовые и банковские круги, промышленные корпорации, профессиональные объединения) имеют более легкий доступ к государственным инстанциям (каналам), а последние поддерживают их социальные требования. Действующие группы влияния используют органы власти как послушные инструменты лоббирования своих интересов.

Следует также констатировать, что конституционная система не позволяет использовать закрепляемые в ней политико-правовые механизмы в борьбе с этими источниками сомнительной политической воли. Сконструированная на основе Российской Конституции 1993 г., политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима. Разумеется, в складывающейся ситуации «виновата» не только Конституция, но и другие не менее значимые факторы. К ним можно отнести идейную недосказанность на старте российских преобразований, патерналистские стереотипы, несправедливость распределения национального богатства, разочарование в новых институтах власти, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое.

Конечно, мы нуждаемся в комплексном исследовании и системной реформе политической и правовой системы, между тем начинать надо не с этого, а с необходимости сделать первые простые шаги, не противоречащие законодательству. Например, можно проводить регулярные консультации лидеров основных партий с Президентом, что позволит продемонстрировать открытость власти для общественности. Действительно, законодательство РФ не предусматривает формирование кабинета министров победившей на выборах партией, однако и не запрещает Президенту РФ в качестве руководителя Правительства представлять лидера победившей партии.

Таким образом, действующее законодательство предоставляет нам возможности для привлечения политических партий к управлению государством. Использование этих возможностей во многом зависит от доброй воли действующего руководителя.

Проведенное нами изучение сферы функционирования политической власти позволяет констатировать: федеральные органы исполнительной и законодательной власти отчуждены от народа, официально воплощающего в себе единственный источник власти в государстве; правовые механизмы влияния представительных органов на властвующую элиту ограничены и трудно приводятся в действие; подотчетность и подконтрольность должностных лиц населению весьма низка; средства массовой информации находятся в зависимости от властвующей и экономически господствующей элиты.

Все перечисленное выше привело к коррупции многочисленного чиновничьего корпуса, использующего предоставленные ему полномочия и вытекающие из них возможности в большинстве случаев для личного обогащения или обогащения близких ему людей. Подобные действия должностных лиц вызывают у граждан недоверие к государству в целом, подрывают устои общества.

Порождаемый в таких обстоятельствах могучий конгломерат бюрократия – бизнес – организованная преступность, получивший название «железный треугольник», живет только ради своих потребностей. Примеров его деятельности внутри государства и общества множество, в частности, экономические отношения, где огромные ресурсы сосредоточены в руках ограниченного числа суперкорпораций, контролирующих большинство сфер бизнеса и лоббирующих свои интересы через корпорацию законотворцев, чиновников, а в целом через корпорацию власти. Одним из доказательств сложившейся ситуации является то, что именно действиям олигархов приписывают ликвидацию ФСНП.

Органы власти самостоятельно решают, на что нужно тратить деньги, что нужно реформировать, реорганизовывать, спрятавшись за «народный суверенитет». Весьма ясно описал это В.Н. Синюков: «Новая элита еще более недоступна демократическому контролю. Государственный аппарат сращивается с бизнесом, приобретающим все более компрадорский характер и извращающим конституционное отношение власти и собственности, принцип государственного суверенитета».

Проведенное исследование позволяет сказать, что современная Россия – «коррупционно-корпоративное» государство, интересы которого направлены на выражение потребностей государственной и экономически обеспеченной элиты. Политический режим, складывающийся в таком государстве, можно охарактеризовать как авторитарно-бюрократический. Аргументы подобной квалификации очевидны, достаточно обратиться к изложенному выше и ответить на вопросы: кого не привлекают за противоправные действия к ответственности? С кем сращивается организованная преступность? Кто создал условия для того, чтобы из государства вывозили сотни миллиардов долларов, эшелоны драгоценных металлов? Кто не сталкивается с задержкой в выплате заработной платы? Ответы на данные вопросы, как говорится, лежат на поверхности. На практике последствием этого становится отсутствие системы сдержек и противовесов. Глава государства в подобной ситуации оказывается в жесткой информационной и идейной зависимости от властвующей элиты.

Итак, можно отметить, что деятельность государственных органов малоэффективна, несмотря на широкие полномочия; провозглашаемые и закрепляемые в Конституции РФ права выступают лишь красивой упаковкой демократии; предоставленная свобода приобрела разнузданный характер; независимые средства массовой информации выражают интересы тех, кто их содержит; свободные выборы выступают каналом проведения корыстных целей политических партий и движений; неисполнение государством своих функций поставило большую часть населения на грань выживания; отсутствие эффективной системы государственного управления привело к росту произвола, самоуправства и коррупции чиновников. В таких условиях усиливаются процессы нравственного одичания граждан, растет преступность.

Во многом это объясняется собственным радикализмом и самонадеянностью «реформаторов», бездумным заимствованием иноземных рецептов, игнорированием российских исторических традиций и социально-культурного наследия.

См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 году // Российская газета. 2003. 15 июля; Человек дешевле денег // Советская Россия. 2003. 15 июля.

См.: Вестник РАН. 2002. Т. 72. № 3. С. 228.

См.: Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Государство и право. 1996. № 5. С. 8.

См.: Гегель Г.В. Философия права. М., 1990. С. 468, 469.

См.: Яковлев A.M. Российская государственность (историко-социологический аспект) // Общественные науки и современность. 2002. № 5; Морозова Л.А. Современная российская государственность (Проблемы теории и практики): Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1998. С. 7.

См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление. Пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. №10.

См.: Гершунский Б.С. Гражданское общество в России: Проблемы становления и развития. М., 2001. С. 167; Договор надежды // Известия. 2002. 30 окт.

См.: Гражданское общество, правовое государство и право (Круглый стол журналов «Государство и право» и «Вопросы философии») // Вопросы философии. 2002. № 1. С. 34.

См.: Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля.

См.: Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации. Дис… докт. юрид. наук. М., 2000. С. 344.

См.: Российская газета. 1997. 23 декабря.

См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство. 2000. № 9.

См.: Российская газета. 1997. 6 января.

Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2002–2010 годы» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 28; Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1999. С. 351.

См.: Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000. С. 129.

См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа эволюция современность. М., 1997; Российская газета. 1999. 30 июня; Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.

См.: Устав (Основной Закон) Тульской области // Вестник Тульской областной Думы. 2001. № 18 (382).

См.: Конституция Республики Адыгея // Ведомости ЗС (Хасэ) Парламента РА. 1995. № 16.

См.: Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета. 2000. 16 мая; Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 года // Российская газета. 2001. 4 апреля.

См.: Русь вертикальная 2 // Коммерсант Власть. 2004. 20 сентября.

См.: Государство без граждан ничто // Вечерняя Москва. 2001. 21 декабря.

См.: Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. № 7/8.

См.: Провисающая горизонталь // Век. 2002. 25 октября.

См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 8 августа.

См.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 15 июня; Федеральный закон «О политических партиях» // Российская газета. 2001. 14 июля.

См.: Какие партии нужны стране // Парламентская газета. 2003. 11 февраля.

См.: Чужие здесь не ходят // Российская газета. 2004. 17 марта.

См.: Депутат Госдумы РФ открыто лоббирует интересы Тайваня // http: // www. civitas. ru.

См.: Звягинцев А.Г. Власть и коррупция в современной России // Коррупция в органах власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество / Под ред. П.Н. Панченко, А.Ю. Чипровой, А.И. Мизерия. Н. Новгород, 2001. С. 8.

См.: Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. 2003. № 1. С. 5–12; Олигархи тоже плачут // Российская газета. 2003. 7 марта; Война плаща и кинжала // Коммерсант власть. 2004. 8 марта. С. 16.

См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 265.

См.: Малъко А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М., 2000. С. 70.