Роль государства в формировании и функционировании муниципальной

КОБКОВА А.В.

Новосибирский государственный университет

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ФОРМИРОВАНИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Существование муниципальной собственности как отдельного экономического института значимо как с точки зрения качества жизни поселений, так и их полноценного включения в рыночные механизмы. Земля и недвижимость – это важнейшие имущественные ресурсы муниципальных образований, находящиеся в муниципальной собственности. В России в настоящее время, несмотря на предпринимаемые усилия, например, принятие жилищных законов, земельного и градостроительного кодексов, в данной сфере продолжают доминировать непрозрачные взаимодействия между местными властями, бизнесом, застройщиками, коммунальными предприятиями. По этой причине участие государства необходимо как в течение переходного периода реформы местного самоуправления (МСУ), пока не заработали механизмы местного уровня, так и в перспективе, что обусловлено социальной чувствительностью муниципальных земельно-имущественных отношений.

Теория прав собственности – одно из направлений институциональной экономической теории – позволяет во многом объяснить, почему муниципальная собственность в России недовыполняет свои функции обеспечения экономического развития и социальной стабильности местных сообществ. Из зарубежных авторов основной вклад в развитие данного направления НИЭТ внесли А. Алчиан, Х. Демсец, Д. Норт, Р. Томас, Т. Эггертсон и др., из российских – Р.И. Капелюшников, В.Л. Тамбовцев, А.Е. Шаститко, А.Н. Нестеренко и др.

Однако, в целом предлагаемые теорией прав собственности «рецепты» в отношении рыночных институтов чувствительны для критики. Одним из направлений критики, которое придерживается Дж. Ходжсон [1], является проблема государственного вмешательства – теоретики прав собственности максимально разводят сферы гражданского общества и государства, игнорируют структурообразующую роль последнего.

Мониторинг и анализ изменений в сфере муниципальной собственности в регулярно осуществляется Фондом “Институт экономики города”, публикующим на своем Интернет-сайте аналитические записки и бюллетени по проблемам муниципальной собственности в свете реформы МСУ [2,3]. Также на протяжении всего периода реформы данный фонд выступал основным консультантом при разработке федеральных программ трансформации отношений в жилищно-коммунальном секторе.

Подробный обзор проблем формирования и функционирования муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления в России, выявившихся в течение нескольких месяцев после принятия ФЗ-131, дается в статье Л. Прониной [4]. Теоретический и практический анализ муниципальной собственности, финансов и местного хозяйства представлен в работах коллектива авторов Российского научного центра государственного и муниципального управления [5,6]. Опыт стран Центральной и Восточной Европы в реформировании МСУ, формировании состава муниципальной собственности, и выработки концепции и политики в отношении ее функционирования представлен в работах [8,9].

От теоретического понимания того, к какой форме собственности – коммунальной, публичной (государственной), корпоративной – относится муниципальная собственность, зависят ее функции и перспективы развития. В понимании теории прав собственности, муниципальную собственность можно рассматривать как публично групповую, сочетающую в себе существенные признаки всех трёх перечисленных форм.

С коммунальной собственностью муниципальная сходна по цели объединения имущества – это, в первую очередь, не получение прибыли (хотя такая возможность и не исключается), а создание условий жизнедеятельности. Также можно увидеть сходство между муниципальной собственностью и корпоративной, чем обусловлена концепция «город-корпорация», получившая отражение, как в теоретических публикациях, так в практике разработки стратегии развития городов.

Принципиальным отличием муниципальной собственности от коммунальной и корпоративной является публичный доступ к ее объектам. Публичный доступ характеризуется условным доступом в той или иной форме всех индивидов: например, прямое или представительное управление ресурсом; возможность работать на унитарных предприятиях и в бюджетных учреждениях или пользоваться их доходами и услугами; пользование публичными библиотеками, парками, дорогами, землей, водоемами, а также публичными услугами обороны, охраны внутреннего порядка, пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасностью и т. д.

Гражданский Кодекс РФ провозглашает субъектами муниципальной собственности городские, сельские и иные муниципальные образования, что является юридической фикцией и следствием ошибочного отождествления сущности муниципальной собственности с государственной. Местное сообщество, олицетворяющее муниципальное образование, не воспринимается нашим законодательством в качестве группового собственника.

Напротив, понимание муниципальной собственности как публично-групповой означало бы особый подход к ее спецификации как «неделимой собственности» граждан, проживающих на соответствующей территории. Предлагаемый подход обосновывает необходимость классификация объектов муниципальной собственности и применение различных режимов доступа к разным группам объектов. Более подробное описание сходств и отличий вышеперечисленных форм собственности, а также выводы в отношении доступа и управления различными объектами муниципальной собственности в России представлены в работе [9, 10].

В целом, все решения, предлагаемые теорией прав собственности, базируются на стремлении к максимально четкой спецификации и действенной защите прав собственности. Расширение сферы формальных прав собственности влечет увеличение участия государства во всех общественных процессах, как института порождающего и защищающего права собственности. Вмешательство государства теперь происходит в форме усиления судебной власти. Однако теоретики прав собственности максимально разводят сферы гражданского общества и государства, игнорируют структурообразующую роль последнего. Данная роль государства заключается в управлении и координации взаимодействиями как между государством и гражданским обществом, так и внутри последнего. Участие государства всегда необходимо в социально чувствительных сферах, таких как муниципальные имущественные отношения.

Учет выводов теории прав собственности и понимание данной роли государства позволяет выявить основные проблемы государственного регулирования муниципальной собственности:

1. Неопределенный статус муниципальной собственности, не дающий ответа на вопрос, кто является собственником – муниципальное образование как юридическое лицо или его население как групповой собственник. В Конституции и Гражданском Кодексе РФ практически отсутствует спецификация прав муниципальной собственности. Положения Жилищного, Земельного, Бюджетного, Градостроительного, относящиеся к муниципальной собственности противоречивы и размыты. Федеральные законы, которые по уровню ниже кодексов, в том числе законы об общих принципах организации местного самоуправления и развитии малого и среднего предпринимательства, еще больше затушевывают понимание отношений муниципальной собственности и предназначения ее объектов.

2. Проблема выбора стратегии в отношении публичной собственности вообще, и муниципальной в частности. Стратегическая линия государственной политики в области государственного и муниципального имущества нацелена на троекратное сокращение публичного сектора – у государства и муниципальных образований должно остаться исключительно то имущество, которое необходимо им для исполнения закрепленных за ними публичных полномочий [11]. Эта линия реформирования нашла отражение в свое время в «закрытом перечне» муниципального имущества в ФЗ-131, ее реализация встретила противодействие на муниципальном уровне и ряд критических публикаций в СМИ и научных статьях, например, [3, 4].

3. Отождествление муниципальной собственности с государственной порождает проблему выбора инструментов государственного регулирования – в настоящее время доминируют методы прямого воздействия путем прямых финансовых вливаний в жилищную, дорожную, социальную сферу, контроля тарифов ЖКХ и т.д. Следствием такой политики является тот факт, что, по данным Всероссийского Совета местного самоуправления и Счетной палаты, 95 % муниципальных образований в России являются дотационными [12].

Можно выделить следующие основные формы государственного регулирования муниципальной собственности в России:

1. Налоговое регулирование. В российских условиях полная экономическая автономия муниципальных образований, по нашему мнению, вряд ли возможна. Централизация налоговых поступлений и их перераспределение между территориями обусловлены, прежде всего, объективной причиной – экономическим неравенством российских регионов, вследствие межотраслевой дифференциации производительности труда по показателю добавленной стоимости и отраслевой структуры производства в регионах. Равномерный уровень жизни регионов имеет огромное значение, и в российских условиях для его обеспечения необходима централизация финансовых ресурсов. Особенно она актуальна для решения проблемы внутрирегионального неравенства – между «столичным» муниципальным образованием субъекта федерации и малыми городами, сельскими поселениями. Субъективной причиной установления пределов экономической автономии территорий является зачастую некорректное использование (с учетом внешних эффектов) региональными и местными органами власти имеющихся у них инструментов регулирования местным экономического развития для создания благоприятной среды предпринимательства и инвестиционного климата.

2. Прямая государственная поддержка. Данная форма сопряжена с проблемой выбора критериев перераспределения ВВП между регионами и муниципальными образованиями. Консолидированные бюджеты субъектов РФ составляет около 50 % от федерального бюджета или примерно 19 % ВВП. Доля в них межбюджетных трансфертов – 15 %. Значительная часть межбюджетных трансфертов распределяется в форме фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). В субъектах Сибирского федерального округа доля колеблется от 0-7 % (Красноярский край, Кемеровская область) почти до 90 % в республиках Тыва, Алтай. Такое выравнивание необходимо, несмотря на противоречие: чем больше руководство предпринимает усилий по наращиванию экономического и налогового потенциала, тем меньше средств получает регион из ФФПР, что видно на примере Кемеровской области. Сходная проблема возникает на уровне региона: как распределить межбюджетные трансферты между муниципальными образованиями? По нашему мнению, роль государства заключается в определении принципов и критериев такого распределения, а также в повышении ответственности местных органов власти за использование федеральных и региональных финансовых средств по назначению и установлении критериев социальной эффективности муниципальной собственности.

3. Прямое законодательное регулирование состава муниципальной собственности. Ключевым моментом здесь является определение того, какие услуги должны предоставляться на муниципальном уровне, и какая экономическая основа необходима для их предоставления. Единой модели в мире не существует. Наибольшие различия связаны с тем, в какой степени муниципалитеты отвечают за социальный сектор, охватывающий образование, здравоохранение и социальное обеспечение. Различия в объеме расходных обязательств местных бюджетов на социальный сектор оказывают значительное воздействие на природу и масштабы бюджетной децентрализации. По данным зарубежных авторов, при отсутствии «социальных» полномочий, маловероятно, что расходы местных бюджетов могут составить более 5-6 % ВВП. В России в 2005 г. расходы бюджетов муниципальных образований, по нашим расчетам на основании данных консолидированных бюджетов субъектов РФ, составили около 6-6,5 % ВВП. Также на государство обеспечивает приоритет социальной функции муниципальной собственности над предпринимательской функцией. Допустимость использования муниципальной собственности в целях получения прибыли – это вопрос дискуссионный, и здесь также в мире нет единой модели. В целом в мировой практике такая деятельность муниципалитетов ограничивается, чтобы не подвергать риску выполнение социальной функции и не вносить дисбаланс в местную конкурентную среду, хотя признается как источник получения дополнительных доходов в местный бюджет. В российской практике, несмотря на отсутствие прямого запрета на такую деятельность, де-факто политика реформирования муниципального сектора нацелена на сведение деятельности муниципалитетов к предоставлению публичных услуг за счет средств, большая часть из которых перераспределяется из бюджетов других уровней.

4. Государственные институты развития. Это относительно новое направление, разрабатываемое в рамках национального проекта по обеспечению доступного жилья [13]. Такие институты могли бы оказывать прямую государственную поддержку муниципалитетам и коммунальным предприятиям в форме кредитов или гарантий по кредитам, организационную и консультативную помощь. Одним из таких институтов может стать, например, Фонд содействия реформе ЖКХ. В течение определенного периода данные государственные институты функционируют, пока не включаться рыночные и муниципальные механизмы, способные поддерживать сбалансированное развитие сектора.

Общемировая тенденция сегодня такова, что растет роль местных сообществ и пробелы в создании общественных благ все более заполняются местными властями, но у государства по-прежнему сохраняются важные функции и появляются новые. Роль государства трансформируется от «государства, производящего» к государству, создающему благоприятную институциональную среду и способному функционировать в качестве катализатора и партнера взаимодействий. В этом заключает структурообразующая роль государства. Понимание данной роли государства позволяет обосновать логику реформирования муниципального земельно-имущественного комплекса. В переходный период, пока не работают «негосударственные» институты, необходима государственная поддержка, преимущественно институциональная и организационная. Однако участие государства в данной сфере необходимо будет и далее, после того как заработают механизмы местного уровня, что обусловлено социальной чувствительностью муниципальных земельно-имущественных отношений, приоритетом социальной функции муниципальной собственности.

Литература:

1. Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты: Манифест современной институциональной экономической теории. М.: Дело, 2003. 464 с.

2. Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления. Аналитическая записка. Фонд «Институт экономики города», 2005 HYPERLINK «http://www.urbaeconomics.ru» www.urbaeconomics.ru

3. Рагозина Л.Г. Мониторинг реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 году. Фонд «Институт экономики города», 2006 HYPERLINK «http://www.urbaeconomics.ru» www.urbaeconomics.ru

4. Пронина Л. О проблемах регулирования отношений по поводу муниципального имущества при осуществлении реформы федеративных отношений и МСУ // “Местное самоуправление” № 3 (90), 2004.

5. Управление муниципальным хозяйством и местными финансами. Под ред. А.Н. Широкова. Рос. науч.центр гос. и муницип. упр., М.: РНЦГМУ, 2004. 243 с.

6. Муниципальная собственность и инвестиции / [Р.Р. Манукян, В.В. Жуковский, А.В. Лебедева и др.]; Рос. науч.центр гос. и муницип. упр., Междунар. респ. ин-т.- М.: РНЦГМУ, 2003. 328 с.

7. From Usage to Ownership. Transfer of Public Property to Local Governments in Central Europe. Ed. By G. Peteri. Budapest: OSI/LGI, 2003. 149 рр.

8. Local Government and Economic Development. Ed. by S. Čapková. Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Inistitute-Budapest: OSI/LGI, 2005. 693 pp.

9. Ершова М.Я., Кобкова А.В. Подходы к институционализации муниципальной собственности в России // Сб. трудов междунар. конференции «Реформирование российского общества: опыт, проблемы, перспективы», Воронеж, Воронеж. гос. тех. ун-т, 2007.

10. Кобкова А.В. Функции и перспективы муниципальной собственности // Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. Том 7, выпуск 3, 2007, с. 154-160.

11. Плескачевский В.С. Об оптимизации объема государственного и муниципального имущества и публичных услуг. Доклад Председателя Комитета ГД по собственности. 2008, http://www.duma.gov.ru/sobstven/analysis/corporation/161007/1plesk.htm

12. Северов А. Совет спешит на помощь. Поможет ли он проведению муниципальной реформы // Российские вести, (46)1896, 19-26 декабря 2007 г.

13. Ступин И. Застройщики идут к государству не за деньгами. Интервью с Н.Б. Косаревой, президентом Фонда «Институт экономики города» // Эксперт, 47 (588), 17-23 декабря 2007 г., с. 32-39.

Данные отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ на 1.01.2006 по данные Федерального Казначейства (Казначейства России) (www.budgetrf.ru)